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Après la demande de candidature d’adhésion à l’UE, quelles sont les difficultés pour l’Ukraine ?

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Par Jorge Liboreiro  & Euronews
Après la demande de candidature d’adhésion à l’UE, quelles sont les difficultés pour l’Ukraine ?
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Le message du président ukrainien Volodymyr Zelensky à l’UE est simple : L'Ukraine veut rejoindre le projet commun.

"Prouvez que vous êtes avec nous. Prouvez que vous ne nous laisserez pas partir. Prouvez que vous êtes bien des Européens", lançait mardi en tenue militaire le dirigeant ukrainien devant le Parlement européen.

Volodymyr Zelenskyy avait signé la veille une demande officielle d'adhésion à l'UE, une démarche que tout pays européen est autorisé à entreprendre de sa propre initiative. Il souhaite pour cela une procédure accélérée pour voir son pays rejoindre le plus rapidement possible l'UE.

Cette démarche de Kyiv s’inscrit dans la foulée des propos d'Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, lors d'une interview à Euronews, où elle semblait soutenir la candidature de l'Ukraine.

"Ils sont l'un des nôtres et nous voulons qu'ils entrent" dans l’UE, déclarait la responsable allemande.

Une très large majorité d'eurodéputés soutient cette ambition. La résolution non contraignante adoptée par le Parlement demande d’accorder à l’Ukraine le statut de candidat.

"Je pense qu'il y a des moments dans le temps où il faut avoir le courage de faire de grands pas en avant, et si vous regardez les élargissements précédents, il s’agissait toujours d'une décision politique liée à la sécurité et à la liberté", précise l’eurodéputée libérale Sophie in 't Veld.

Le difficile chemin pour rejoindre l’UE

Le processus d'adhésion est une entreprise complexe, ardue et coûteuse qui s'étale sur plusieurs années, voire des décennies. Il exige un engagement important de la part du pays candidat puisqu’il doit mettre en œuvre une longue liste de réformes afin de se conformer aux normes de l'UE.

Plus important encore, l'ensemble de la procédure repose sur la volonté politique des États membres. C’est la Commission européenne qui mène les négociations et effectue le travail de fond. Toutefois il appartient aux capitales de donner leur feu vert à l'unanimité à chaque étape du processus.

La nécessité de parvenir à un consensus s'est avérée être un obstacle récurrent à l'élargissement de l’UE. La Bulgarie bloque ainsi les négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord, et par extension avec l'Albanie, en raison d'un différend historique et linguistique.

Pendant ce temps, les trois autres candidats officiels : le Monténégro, la Serbie et la Turquie restent bloqués dans les limbes des négociations, sans réelles avancées en vue.

L'impasse reflète le faible appétit politique pour l'élargissement de l’Union. L’attention des 27 ces dernières années se porte principalement sur les querelles internes liées au recul démocratique de certains États membres.

Mais l'invasion russe pourrait-elle donner un élan supplémentaire aux attentes de Kyiv ?

Les 35 chapitres

Le processus d'adhésion à l'UE vise à aligner pleinement le pays candidat sur les normes démocratiques, économiques et sociales de l’UE.

La procédure est divisée en quatre grandes étapes :

  • la demande

  • la candidature

  • les négociations

  • l'adhésion

La première, la candidature, a déjà eu lieu après la signature de Volodymyr Zelensky. La Commission devrait examiner la demande et publier une recommandation qui soutiendra ou rejettera la candidature.

Virginia Mayo/ AP
Le Parlement européen apporte son soutien à la candidature de l'UkraineVirginia Mayo/ AP

Le Conseil devra ensuite approuver la candidature de l'Ukraine à l'unanimité. Le Parlement européen devra lui aussi donner son aval, à la majorité simple. Si tous les votes sont favorables, l'Ukraine sera officiellement considérée comme un candidat à l'adhésion à l'UE.

La Commission présentera alors un cadre de négociation, qui devra également être approuvé à l'unanimité par les 27. Il sera probablement demandé à l'Ukraine d'entamer des réformes avant que les discussions n'aient lieu.

Le mandat de la Commission sert ensuite à orienter les pourparlers d'adhésion divisés en 35 chapitres. L'accent porté sur la démocratie pourrait constituer un obstacle majeur pour l'Ukraine. Le pays est mal classé dans les indices internationaux : Freedom House le qualifie de "partiellement libre" tandis que The Economist le décrit comme un "régime hybride". Reporters sans frontières estime que l'emprise des oligarques sur les médias est encore trop "étroite".

"Après la révolution (de Maidan) en Ukraine, le pays est certes sur une voie pro-démocratique et pro-européenne. Toutefois, sa démocratie reste fragile et l'État de droit n'est toujours pas appliqué correctement", explique Jana Juzová, chargée de recherche à EUROPEUM, un groupe de réflexion indépendant axé sur l'intégration européenne.

"En termes de démocratie, l'Ukraine obtient des résultats similaires à ceux des pays des Balkans occidentaux, voire pires. La corruption, le fonctionnement et l'indépendance du système judiciaire et la faiblesse des institutions démocratiques figurent toujours parmi les questions les plus problématiques."

Pour Jana Juzová, le fait que l'Ukraine n'exerce pas un contrôle total sur son propre territoire pourrait encore compliquer les choses. La Crimée a été illégalement annexée par la Russie et le Donbass compte deux territoires séparatistes.

"Les candidats à l'adhésion à l'UE doivent avoir des frontières clairement définies et consolidées, une intégrité territoriale, et résoudre leurs problèmes bilatéraux avec les voisins", explique la chercheuse à Euronews.

"Le processus d'adhésion à l'UE est par définition censé être très strict", ajoute-t-elle. "Je ne serais pas trop optimiste quant aux perspectives d'adhésion de l'Ukraine à l'UE dans un avenir proche."

L'adhésion ne se fait pas du jour au lendemain

L'objectif principal de ces négociations tortueuses est de rapprocher le plus possible le pays candidat de toutes les règles, les législations et les structures politiques de l'UE.

Une fois que les discussions autour des 35 chapitres terminées, un traité d'adhésion est rédigé. Le texte doit être ratifié à l'unanimité par le Conseil, l’institution qui représente les Etats membres et par tous les parlements nationaux de chaque pays membre, ainsi que par un vote majoritaire au Parlement européen.

Virginia Mayo/AP
Intervention de la présidente de la Commission européenne devant le Parlement européenVirginia Mayo/AP

En moyenne, la réussite des négociations prend entre quatre et cinq ans.

L'Autriche, la Finlande et la Suède ont accompli cette tâche en moins de deux ans. La Croatie, dernier pays à avoir rejoint l'UE, a eu besoin de près de huit ans. La vitesse est déterminée à la fois par le rythme des réformes du pays candidat et par l'intérêt politique du Conseil à fermer et ouvrir de nouveaux chapitres.

"Ce n'est pas quelque chose qui peut se faire du jour au lendemain. Cela prendra du temps, à la fois en raison des défis pratiques actuels et des priorités auxquelles l'UE est confrontée", explique à Euronews Corina Stratulat, analyste politique au European Policy Centre (EPC).

"L'entrée dans l'UE est un processus, pas un événement. Sur la base de ce que nous savons jusqu'à présent, cela signifie du temps, de la patience et beaucoup de préparation des deux côtés."

Corina Stratulat doute que l'Ukraine soit "proche" de remplir les critères nécessaires et s'inquiète sérieusement des risques politiques inhérents à une procédure d'adhésion accélérée, une option inédite.

"Vous pouvez avoir un processus plus rapide s'il y a une volonté politique. Toutefois, si le processus reste tel qu'il est actuellement, c'est-à-dire complexe et rigoureux, une adhésion plus rapide exigerait que tous les États membres approuvent rapidement toutes les dizaines de décisions associées à un pays", précise-t-elle.

"Cela n'a pas été le cas ces dernières années, même pour des étapes qui étaient symboliques, comme l'octroi du statut de candidat à un candidat. Et il y a aussi la question de savoir comment une adhésion accélérée de l'Ukraine serait perçue dans les pays des Balkans, qui attendent depuis longtemps et qui ont aussi connu la guerre et les risques d'influence russe."

Tous les yeux braqués sur les capitales

Déclarer l'Ukraine candidate officielle de l'UE en pleine invasion russe pourrait être considéré comme une preuve forte d'engagement et de soutien envers un pays assiégé. Mais son pouvoir réel pourrait se révéler plus symbolique.

Pour que l'Ukraine rejoigne l’UE dans les délais demandés par Volodymyr Zelenskyy, il faudrait simplifier et remanier l'ensemble du processus d'adhésion. Ces changements augmenteraient les risques d'une procédure bâclée et qui aboutirait à des normes édulcorées et à une adaptation sommaire des règles de l'UE.

Pour l'instant, le seul soutien explicite est venu d'une coalition d'États d'Europe centrale formée par la Bulgarie, la République tchèque, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie. Ces capitales demandent que des mesures soient prises pour "accorder immédiatement à l'Ukraine le statut de candidat à l'UE".

Cela ouvrirait à Kyiv la porte de l'instrument d'aide de pré-adhésion, un programme financier qui soutient les pays candidats à mener à bien les réformes politiques, institutionnelles, sociales et économiques nécessaires pour affronter les négociations complexes.

Si aucun refus catégorique n'a été exprimé concernant la demande ukrainienne, des responsables français, allemands, espagnols et néerlandais ont exprimé ces derniers jours une certaine prudence. Pour ces capitales l'adhésion n'est pas le moyen approprié pour répondre au conflit actuel.

L'accueil d'un nouvel État membre au sein du club des 27 modifiera inévitablement l'équilibre des pouvoirs au sein des institutions et fera pencher le consensus vers l'est.

D'autres facteurs entre aussi en compte :

  • la taille démographique de l'Ukraine qui compte plus de 41 millions de citoyens

  • sa situation géographique avec une très longue avec la Russie

  • les difficultés économiques du pays puisque le PIB par habitant est le deuxième le plus faible d'Europe après la Moldavie

Tous ces éléments devraient peser lourd dans la réflexion des capitales.

L'article 42 des traités de l'UE, qui impose une obligation "d'aide et d'assistance par tous les moyens" si un autre État membre est "victime d'une agression armée", pourrait également inquiéter les dirigeants.

Le président du Conseil européen, Charles Michel, souligne que "l'adhésion est une demande de longue date de l'Ukraine". Mais le responsable belge ajoute qu’il y a "différentes opinions et sensibilités au sein de l'UE sur l'élargissement".