Les élections de 2024 au Parlement européen promettent de donner une nouvelle chance au système des Spitzenkandidaten. Mais le grand projet peut-il survivre à ses propres défauts et contradictions ?
PUBLICITÉLe système a été **introduit en 2014 l**orsque le bloc a organisé le premier scrutin après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. La révision exhaustive du texte fondateur a permis de clarifier le mode de désignation du président de la Commission européenne, l'institution la plus puissante et la plus influente.
Le nouveau traité stipule que "compte tenu des élections au Parlement européen et après avoir procédé aux consultations appropriées", les dirigeants de l'UE doivent sélectionner un candidat à la présidence, qui doit ensuite être approuvé par les députés européens lors d'un vote à la majorité absolue. Cela signifie que le futur chef de la Commission subit deux tests cruciaux : le premier au Conseil européen et le second au Parlement.
Sur la base de cette disposition, les législateurs ont élaboré le système des Spitzenkandidaten (tête de liste), selon lequel chaque parti politique, du plus grand au plus petit, doit présenter un candidat principal (Spitze signifie "sommet" ou "haut", tandis que Kandidat se passe d'explications) pour présider la Commission.
Ces candidats doivent être connus à l'avance, défendre un manifeste et participer à la campagne. En contrepartie, le parti qui obtient le plus grand nombre de sièges dans l'hémicycle aura le "droit" de voir son candidat principal choisi par les dirigeants de l'UE pour le poste tant convoité, dissipant ainsi l'obscurité qui a traditionnellement entouré ces accords en coulisses, où les dirigeants distribuent les postes en fonction de la représentation géographique, de l'humeur partisane et d'autres intérêts.
En 2014, le pari a été gagnant : Jean-Claude Juncker, le Spitzenkandidat du Parti populaire européen (PPE), a été sélectionné par le Conseil européen, puis approuvé par le Parlement, devenant ainsi président de la Commission.
La transparence, pensait-on, était la grande gagnante
Mais cinq ans plus tard, ce mode de sélection n'a plus cours. Les dirigeants européens ont écarté tous les Spitzenkandidaten et ont étonnamment choisi comme candidate, Ursula von der Leyen, une femme politique qui n'avait pas participé à la course et qui occupait le poste de ministre de la défense de l'Allemagne.
La nomination d'Ursula von der Leyen a mis en colère le Parlement, qui y a vu un affront à son statut démocratique. Les législateurs ont approuvé sa nomination par neuf voix, la plus faible marge jamais enregistrée.
En 2024, la plupart des partis désignent à nouveau des candidats principaux et présentent des programmes complets de priorités communes. Bruxelles semble vouloir relancer le modèle.
Une question de légitimité
Mais on constate que le Spitzenkandidaten repose sur des bases fragiles. L'idée consiste essentiellement en une interprétation extensive de la ligne du traité de Lisbonne qui dit "en tenant compte des élections au Parlement européen", ce qui, selon ses partisans, établit un lien irréfutable entre les trois institutions en jeu.
En établissant ce lien, le système des Spitzenkandidaten prétend imiter les méthodes de travail de la politique nationale : les partis font campagne lors d'élections nationales, un nouveau parlement est formé, les législateurs élisent un premier ministre qui choisit ensuite un cabinet, souvent dans le cadre d'une coalition.
Au cours de ce cycle, les électeurs connaissent tous les candidats, car les partis placardent leurs visages sur des panneaux d'affichage, des dépliants et des publicités en ligne. Les candidats participent à des rassemblements, prononcent des discours enflammés, donnent des interviews et participent à des débats télévisés.
Reproduire cette dynamique au niveau de l'UE n'est pas une mince affaire, tout simplement parce que l'UE n'est pas un État-nation, mais une union de 27 États, explique Sophia Russack, chercheuse au Centre for European Policy Studies (CEPS), un groupe de réflexion basé à Bruxelles.
"L'UE est, et c'est très important, basée sur une double légitimité provenant à la fois du Conseil européen, qui représente les États, et du Parlement, qui représente les citoyens. Et je pense que c'est là le principal problème", a déclaré M. Russack lors d'une interview.
"L'UE a une structure institutionnelle très unique. Aucune approche n'est parfaitement adaptée.
"L'automaticité" du système des Spitzenkandidaten ignore l'autre pilier de la double légitimité, explique M. Russack, car elle empiète sur les prérogatives du Conseil européen et impose un candidat par défaut, quelles que soient ses qualifications.
Cela n'a pas été du goût des Etats membres qui protègent jalousement leurs compétences. En 2014, deux chefs de gouvernement, le Britannique David Cameron et le Hongrois Viktor Orbán, s'étaient opposés à la nomination de Juncker. En 2019, il n'y avait pas de consensus autour de Manfred Weber, un eurodéputé de longue date qui manquait d'expérience en politique nationale, ce qui a conduit à une impasse, qui a débouché à l'ascension de Mme von der Leyen.
"Le Conseil européen, en vertu des traités, doit avoir son mot à dire. Par conséquent, il ne sortira jamais complètement des coulisses", explique M. Russack.
Ces négociations obscures entre dirigeants ont renforcé l'impression que l'UE souffre d'un "déficit démocratique" qui sépare le processus décisionnel de l'Union de ses 450 millions de citoyens. Cet argument a contribué à faire du système des Spitzenkandidaten une solution pour donner un visage aux élections et renforcer la responsabilité.
PUBLICITÉPour Jim Cloos, secrétaire général de la Trans European Policy Studies Association (TEPSA), la thèse du "déficit démocratique" n'est qu'un prétexte utilisé par deux camps opposés pour atteindre deux objectifs opposés : les forces pro-européennes qui veulent renforcer le mandat initial du Parlement européen et le mouvement eurosceptique qui, cherche à attaquer et à délégitimer toutes les institutions supranationales. Puisque cette prémisse est basée sur des affirmations "erronées", elle ne peut être invoquée pour justifier les Spitzenkandidaten, affirme M. Cloos.
Le modèle des Spitzenkandidaten - je ne parle pas de "règle" ou de "système" car il ne figure pas dans le traité et n'a jamais été accepté par le Conseil européen - est une nouvelle tentative du Parlement européen de s'emparer de plus de pouvoirs que ceux qui lui sont conférés par les traités, explique M. Cloos. C'est une autre manifestation d'un jeu de pouvoir institutionnel.
Du candidat au président
Une autre incongruité flagrante est que l'on demande aux candidats à la présidence d'adhérer pleinement à la politique du parti, de faire campagne et de défendre un manifeste commun. Mais une fois que le candidat est proposé comme président potentiel, on attend de lui qu'il opère un virage à 180 degrés et qu'il se comporte comme une figure indépendante au-dessus de la mêlée partisane.
Le traité de Lisbonne le dit explicitement : "Dans l'exercice de ses responsabilités, la Commission est totalement indépendante. Les membres de la Commission ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucune autre institution, organe ou organisme."
Cette transformation brutale met en évidence le détachement permanent entre le Parlement européen, dont la composition change tous les cinq ans, et le Conseil européen, qui est soumis aux aléas imprévisibles de la politique nationale.
PUBLICITÉLe PPE de centre-droit est actuellement la force dominante au Parlement et devrait le rester. Mais au Conseil européen, aucun des quatre plus grands États membres - l'Allemagne, la France, l'Italie et l'Espagne - n'est gouverné par un dirigeant du PPE. Alors pourquoi le Conseil européen accepterait-il le Spitzenkandidat du PPE comme acquis ?
Une question similaire pourrait être posée au Parlement : pourquoi les députés des partis perdants soutiendraient-ils un président lié à un manifeste politique qu'ils ne partagent pas ? Il est hautement improbable que les socialistes, les verts et les libéraux acceptent qu'une personne comme Ursula von der Leyen reproduise l'intégralité du manifeste du PPE, y compris le point controversé des plans d'immigration à la rwandaise, dans le programme de travail de la Commission.
Cette incohérence a récemment été soulevée par le président français Emmanuel Macron, un fervent opposant au système des Spitzenkandidaten, qui a averti que la Commission ne pouvait pas devenir "l'émanation" du Parlement.
"Le rôle de la présidence de la Commission est de défendre l'intérêt général, elle ne doit donc pas être politisée à outrance, ce qui, il faut le reconnaître, n'a pas du tout été le cas avec cette Commission", a déclaré M. Macron aux journalistes, dans une allusion à Mme von der Leyen.
Jim Cloos s'est fait l'écho de ce point de vue et a déclaré que les Spitzenkandidaten pourraient mettre en péril la capacité de la Commission à travailler avec le Parlement et les Etats membres, puisqu'ils rapprocheraient fortement l'exécutif du premier et l'éloigneraient du second.
PUBLICITÉ"Si nous prenons ce système au sérieux, alors nous disons que la Commission devrait mettre en œuvre le programme d'une majorité politique basée sur les élections au Parlement européen.Cela signifierait en fait que la Commission reçoit des instructions directes d'une autre institution. Ce n'est pas ce que dit le traité, au contraire", a déclaré M. Cloos.
"La Commission est, bien sûr, une institution politique et l'a toujours été. Mais pas en termes de politique de parti, avec un programme politique de parti. Elle est l'institution politique de l'UE qui défend l'intérêt européen commun, lequel découle des divers intérêts nationaux et partisans", a-t-il ajouté.
Mme Von der Leyen elle-même semble consciente du chemin semé d'embûches. Depuis qu'elle a été déclarée premier choix du PPE, elle a soigneusement concentré son temps et son énergie sur son rôle de présidente. Un profil de médias sociaux mis en place pour ses activités de campagne n'a partagé aucun message depuis début mars.
Mais même si elle le voulait, pourrait-elle faire campagne ? Un Spitzenkandidat est confronté à la perspective intimidante de voyager à travers les 27 États membres et de communiquer avec des électeurs qui parlent une autre langue. L'absence de listes transnationales signifie que les citoyens ne peuvent voter pour les candidats principaux que dans leur pays d'origine, si tant est que cela soit possible. (Mme Von der Leyen ne briguant pas de siège au Parlement, son nom n'apparaîtra pas sur la liste allemande).
Ce qui complique les choses pour les candidats, c'est que les élections européennes ont tendance à se dérouler comme des élections nationales, les électeurs votant en fonction de questions nationales et, très souvent, en signe de protestation contre le dirigeant en place, plutôt que contre la Commission en place. Le fait que le système des Spitzenkandidaten soit fortement concentré dans les cercles bruxellois et ouvertement bafoué par certains partis en lice ne contribue pas vraiment à maximiser sa popularité.
PUBLICITÉToutefois, malgré ses lacunes et ses contradictions évidentes, le modèle "a gagné du terrain" et ne devrait pas disparaître de sitôt, quel que soit le sort qui lui sera réservé après les élections de juin, explique Sophia Russack.
"Je soupçonne que, même si la procédure se poursuit et, qu'elle est remodelée chaque année, il faudra beaucoup de temps avant que cela ne se répercute réellement, disons, sur les citoyens européens ordinaires dans l'ensemble de l'UE", a déclaré Mme Russack.
"Il n'est pas nécessaire de le prendre trop au sérieux, de l'interpréter de manière trop chaotique ou de le rejeter. Nous pouvons nous embrouiller, comme nous le faisons toujours.