Espagne : les retraites au cœur de la campagne électorale du 29 novembre

Le 5 octobre, Pedro Sánchez a annoncé des élections législatives pour le 29 novembre, et les retraites se retrouvent de nouveau au centre de l'attention, comme à chaque scrutin. L'une des questions les plus fréquentes est : le système de retraites est-il en faillite ? Les chiffres ne permettent pas de répondre de manière définitive dans un sens ou dans l'autre.

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Cette année, l'Espagne a battu son record de masse de pensions mensuelle, avec près de 14,5 milliards d'euros. Le déficit comptable de la Sécurité sociale est aussi le plus faible depuis 2011, à 0,4 % du PIB. Pourtant, plus de 20 % des recettes du système de Sécurité sociale proviennent de l'État, la dette envers le Trésor dépasse 136 milliards d'euros et la retraite massive de la génération du 'baby boom' ne fait que commencer.

Un système de retraites par répartition peut-il faire faillite ?

Le système de retraites en Espagne est un système par répartition, c'est-à-dire que les cotisations d'aujourd'hui financent les pensions d'aujourd'hui. Il n'existe pas de compte au nom de chaque travailleur ni de caisse qui puisse être épuisée. La Constitution, et plus précisément son article 50, exige que l'État garantisse des pensions suffisantes et les revalorise régulièrement. En cas d'insuffisance, l'État doit couvrir le déficit au moyen d'un prêt ou d'un transfert.

La faillite n'est pas le terme approprié pour ce problème. Les systèmes par répartition ne font pas faillite comme une entreprise. Tant qu'il existe un pays (ou un État) derrière eux, les pensions sont versées. Ce qui peut se produire, c'est que le coût du système augmente plus vite que l'économie qui le soutient. Au bout du compte, quelqu'un devra décider qui assume ce coût.

Santiago Calvo, professeur d'économie quantitative et d'économie publique et directeur adjoint du centre Ruth Richardson, part du même constat. La Sécurité sociale ne peut pas faire faillite comme une entreprise, explique-t-il, car elle dispose de la capacité de l'État à lever des impôts et à émettre de la dette.

Le problème, c'est que le risque se transfère ainsi à l'État lui-même. Dans "El elefante en la habitación", le livre qu'il a cosigné avec Daniel Fernández, ils évoquent une faillite "à la grecque". Calvo la décrit comme le scénario où, après des années à financer le trou par l'endettement, une récession ou une remontée des taux d'intérêt fait grimper la prime de risque et l'Espagne perd la capacité de se financer à un coût raisonnable.

"À ce moment-là, l'ajustement cesse d'être décidé au Congrès" avec un calendrier et de manière graduelle, il commence à se négocier avec les créanciers comme condition d'un plan de sauvetage, et le poste le plus important du budget est le premier sur lequel on intervient", prévient-il. En Grèce, rappelle-t-il, les coupes ont aussi touché ceux qui étaient déjà à la retraite, et la pension moyenne est passée d'environ 1 350 euros en 2009 à 833 quelques années plus tard. Les chiffres qui suivent illustrent le débat.

Comptes officiels : un déficit de 0,4 % du PIB

Selon le ministère de l'Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations, la situation apparaît relativement calme. En 2025, la Sécurité sociale a clôturé avec un déficit de 7 387 millions d'euros, une amélioration significative par rapport à 2024, année où elle avait enregistré un déficit de 9 834 millions d'euros.

Le déficit de clôture de 2025 représentait 0,4 % du PIB, le chiffre le plus bas depuis 2011 et une nette amélioration par rapport aux 1,7 % du PIB enregistrés en 2016. Les cotisations ont progressé de 6,9 % en 2025, pour atteindre 176 918 millions d'euros, et elles totalisaient 126 032 millions jusqu'en août 2026, soit 7,5 % de plus. La croissance record du marché du travail a été l'un des principaux moteurs de la hausse des cotisations, de même que l'augmentation du nombre de travailleurs affiliés.

Le mois de juillet 2026 s'est terminé avec un total de 22 509 200 travailleurs affiliés, pour la première fois au-dessus de 22,5 millions dans l'histoire de l'Espagne. Les travailleurs étrangers représentaient 15,6 % du total des affiliés, et en juin il y avait 2,37 travailleurs par pensionné, le principal facteur de soutien dans un système par répartition. En juin, les îles Baléares comptaient 3,48 cotisants par pensionné, tandis qu'Ourense n'en avait que 1,14.

Les transferts de l'État, 20 % des recettes

La clé pour comprendre la dynamique du système de sécurité sociale espagnol se trouve dans les petites lignes du bilan. Sur les 232 782 millions d'euros collectés par la Sécurité sociale en 2025, 47 815 millions sont arrivés sous forme de transferts de l'État, soit 11 % de plus que l'année précédente.

La part des recettes totales provenant du budget de l'État est ainsi montée à 20,5 %. Selon le ministère, une grande partie de cette hausse s'explique par le Pacte de Tolède (source en espagnol), qui établit que certaines dépenses doivent être financées par l'impôt. Il en va de même pour le revenu minimum vital et les compléments des retraites minimales.

Fedea adopte un périmètre plus large pour évaluer la situation financière du système de Sécurité sociale. D'après l'analyse de Fedea des comptes de 2005 à 2025, les transferts de l'État vers le système élargi ont atteint 61 342 millions d'euros en 2025.

Si l'on ajoute ces transferts aux comptes, le solde total présenterait un déficit d'environ 8 400 millions d'euros, du même ordre de grandeur que les 7 387 millions indiqués par le ministère. Sans eux, le déficit de base s'élève à 69 783 millions d'euros, soit 4,15 % du PIB, c'est-à-dire huit fois plus.

Les deux chiffres sont corrects car ils mesurent des réalités différentes. Une partie de ces transferts finance des prestations dont personne ne conteste qu'elles doivent être payées par l'impôt. En 2024, sur les 58 301 millions d'euros de transferts, 12 951 millions ont été consacrés aux prestations non contributives et 15 234 millions aux pensions des fonctionnaires.

Le bloc le plus important, 27 505 millions, a servi à couvrir des prestations contributives. L'étude de Fedea comptabilise cette somme comme un déficit, tandis que la comptabilité du ministère la considère comme un revenu supplémentaire.

Il n'y a donc pas une erreur entre 7 000 millions et 70 000 millions, mais une question de savoir ce qui doit être financé par les cotisations et ce qui doit l'être par l'impôt. Les deux lectures s'accordent sur le fait que, dans tous les cas, avec ou sans transferts, les comptes sont dans le rouge.

Calvo estime que les deux chiffres "sont corrects, mais répondent à des questions différentes". Celui du ministère mesure ce qui manque à la Sécurité sociale après avoir reçu de l'État près de 53 000 millions en transferts, et sa taille dépend surtout de ce que le ministère des Finances décide d'apporter chaque année.

Le calcul de Fedea compare ce que le système encaisse par lui-même avec ce qu'il dépense, "ce qui est la question pertinente pour parler de soutenabilité". Selon l'économiste, le déficit contributif que Fedea calcule, c'est-à-dire l'écart entre les prestations contributives et les cotisations qui les financent, tourne autour de 63 700 millions, soit environ 3,8 % du PIB.

Le chiffre officiel présente en outre, selon lui, "un problème de lecture". En 2025, le déficit comptable a diminué d'environ 2 450 millions, tandis que les transferts de l'État ont augmenté d'environ 4 860 millions, "de sorte que sans cette hausse de la contribution de l'État le solde se serait dégradé". Et comme l'ensemble des administrations publiques reste déficitaire, cet argent provient en pratique de nouvelle dette.

Les transferts ne sont pas la seule voie. L'État prête aussi de l'argent à la Sécurité sociale. Fin 2024, la Sécurité sociale devait à l'État 135 253 millions d'euros, et les prêts à long terme représentaient 7,9 % du PIB, selon le rapport du Tribunal des comptes sur la dette de la Sécurité sociale envers l'État en 2024.

Le Pacte de Tolède avait fixé 2023 comme limite pour le recours aux prêts. Malgré cela, le budget 2023 prorogé a autorisé deux autres prêts de 10 004 millions d'euros chacun, à débloquer respectivement en 2024 et 2025.

De décembre 2022 à décembre 2025, la dette a augmenté de 30 001 millions d'euros, pour dépasser 136 000 millions. Cela représente plus du double du montant versé dans le fonds de réserve des pensions sur la même période. À mesure que le fonds de réserve grossit, la dette croît plus rapidement.

Validé de justesse

Le 29 mai, l'Autorité indépendante de responsabilité fiscale (AIReF) a évalué si la dépense de retraites respectait la règle convenue avec Bruxelles (ne pas dépasser 13,3 % du PIB en moyenne entre 2022 et 2050, après prise en compte des nouvelles mesures de recettes). Elle a déterminé qu'elle s'établissait à 13,0 %, soit trois dixièmes en dessous du seuil.

La dépense brute était de 14,6 % et les mesures de recettes l'ont réduite de 1,6 point. La réforme des cotisations des travailleurs indépendants a été la principale raison de l'amélioration par rapport à l'évaluation précédente. Avec ce résultat, la clause de fermeture n'est pas activée, le mécanisme qui, en cas de déviation et à défaut d'accord sur la manière de la corriger, augmenterait automatiquement la cotisation du Mécanisme d'équité intergénérationnelle (MEI).

Une lecture moins confortable de ce respect de la règle est que la dépense brute dépasserait la limite de 1,3 point de PIB sans les mesures de recettes. La règle est respectée parce qu'il a été décidé de lever davantage d'impôts. La même étude projette que, sans changement de politique, la dette publique recommencerait à augmenter à partir de 2035, pour atteindre 123 % du PIB en 2050.

En outre, les transferts vers le système de retraites devraient augmenter jusqu'à 3 % du PIB cette année-là, et trois euros sur quatre de la hausse de la dépense viendraient de l'administration centrale, ce qui l'obligerait à réduire d'autres politiques ou à s'endetter davantage. Respecter la règle et maintenir la dette sous contrôle seraient, au vu de ces données, deux objectifs distincts.

Le ministère de l'Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations a présenté son modèle de projection INTegraSS (source en espagnol) le 9 avril. Selon son communiqué de presse, la dépense moyenne de retraites se maintiendra autour de 14 % du PIB jusqu'en 2050.

Ce chiffre est inférieur à les dernières estimations de l'AIReF, qui projettent en moyenne une dépense brute de 14,6 % du PIB, soit environ six dixièmes de plus. La différence dépend des hypothèses de départ (évolution de l'emploi et de la natalité, ainsi que du niveau d'immigration).

Pour Calvo, la vulnérabilité du pays "augmente chaque année". L'Espagne maintient une dette publique autour de 100 % du PIB, les transferts vers la Sécurité sociale frôlent déjà 4 points de PIB et la dépense de retraites continuera de croître avec la retraite du 'baby boom' pour atteindre 16,4 % du PIB en 2050, selon l'AIReF.

Il préfère ne pas fixer de date pour une crise à la grecque, parce qu'elle dépend d'un déclencheur que personne ne peut anticiper, mais il situe dans les deux prochaines décennies la période de plus grande exposition. "Ce qui distingue aujourd'hui l'Espagne de la Grèce, c'est la possibilité de mener", avec du temps et par décision propre, une réforme qui, autrement, serait imposée de l'extérieur", affirme-t-il.

La réforme de 2023 a ajouté le MEI, une cotisation finalisée qui a débuté à 0,6 % des salaires, augmentera chaque année jusqu'à 1,2 % en 2029 et se poursuivra ensuite. Les recettes sont versées au Fonds de réserve et ne peuvent pas être utilisées avant 2033. Il a déjà généré 10 976 millions d'euros et les estimations officielles prévoient 5 298 millions d'euros supplémentaires pour 2026.

Le Fonds de réserve des retraites atteint son plus haut niveau en dix ans

Au 31 mars 2026, le Fonds de réserve s'élevait à 15 267 millions d'euros, son niveau le plus haut depuis une décennie. Le comparer à la masse des pensions apporte davantage de contexte. En septembre, la seule mensualité ordinaire a coûté 14 498 millions d'euros, ce qui signifie que le fonds ne pouvait couvrir qu'un peu plus d'un mois de paiements de retraites.

Fin 2011, lorsqu'il a atteint son maximum, il s'élevait à 66 815 millions d'euros, ce qui représentait 6,22 % du PIB. Il a été progressivement entamé pour payer les retraites dans les années suivantes et, en 2025, il a augmenté d'environ 4 700 millions d'euros, à peine de quoi payer les retraites pendant une dizaine de jours.

Le Fonds de réserve était censé être utilisé pour compenser des différences ponctuelles entre recettes et dépenses. Atteindre son plus haut niveau en dix ans en dit davantage sur le niveau très bas auquel il était tombé par le passé que sur son état actuel.

Le 'baby boom' pèse déjà sur la masse des pensions

La charge pesant sur le système de retraites est déjà visible dans les feuilles de paie, et les projections ne feront que devenir plus préoccupantes dans les prochaines années. En septembre, la Sécurité sociale a versé 10 547 417 pensions à 9 529 386 bénéficiaires. La masse des pensions a augmenté de 6,3 % sur un an, tandis que le nombre de pensions n'a progressé que de 1,6 %.

Un peu plus d'un point et demi de cette hausse vient du fait qu'il y a davantage de pensions. Le reste tient au fait que chacune est plus élevée. Cette année, les pensions contributives ont augmenté de 2,7 % et les pensions minimales de plus de 7 %. À cela s'ajoute l'effet de substitution, car la personne qui part à la retraite perçoit environ 500 euros de plus par mois que celle dont la pension s'éteint. La pension moyenne de retraite a augmenté de 4,5 % sur un an, pour atteindre 1 576,1 euros en septembre.

2025 a été l'année record en nouvelles retraites, avec 375 324. Les retraites anticipées continuent de progresser et, selon les données provisoires des quatre premiers mois de 2026, elles représentaient 31 % de toutes les nouvelles retraites, contre 27,9 % en 2025.

La phase la plus difficile de la courbe reste encore à venir. Les personnes nées entre la fin des années 1950 et le milieu des années 1970 (la génération du 'baby boom') partiront à la retraite au cours des 20 prochaines années.

Selon les projections publiées par l'Institut national de statistique (INE) en juin, la population de plus de 65 ans, qui représente actuellement 21,1 % du total, augmentera pour atteindre 30,9 % en 2076. Ces prévisions prennent en compte un solde migratoire positif de 6,3 millions de personnes d'ici 2040. Sans cette immigration, la pression sur les cotisations serait plus forte.

Calvo insiste sur ce que cela impliquera pour ceux qui commencent aujourd'hui leur vie professionnelle. Les projections, rappelle-t-il, anticipent déjà que la pension couvrira une part plus faible du dernier salaire, avec un taux de remplacement qui passerait de 77 % à 65 % en 2050, "et elles le font avec des hypothèses que Fedea lui-même considère comme optimistes". Quelqu'un qui a aujourd'hui 30 ans partira à la retraite vers 2063, dans un pays comptant beaucoup plus de pensionnés par cotisant.

Hausse des retraites en 2027 : autour de 3,5 %

Il faudra aussi tenir compte de l'inflation. Selon les premières estimations, la hausse de l'année prochaine tournera autour de 3,5 %, la plus forte depuis 2024. Le chiffre définitif dépendra de l'IPC provisoire de novembre, qui sera publié le 27 de ce mois et constituera la dernière donnée avant l'application de l'augmentation.

La hausse devra de nouveau être approuvée sans nouveau budget, puisque l'Espagne entrera en 2027 avec les comptes de 2023 prorogés. En janvier, le premier décret contenant les mesures de cette année a été rejeté au Congrès des députés et le gouvernement a dû en approuver un autre le 3 février. La première séance du nouveau Parlement se tiendra le 23 décembre, si un gouvernement est formé du premier coup, et la revalorisation des retraites devra être appliquée à partir du 1er janvier 2027.

Les chiffres précédents débouchent sur une question politique. Qui paie les coûts croissants du système de retraites ? Les options sont limitées et aucune n'est indolore. La première consiste à augmenter les recettes.

La réforme de 2021-2023 a suivi cette voie avec le Mécanisme d'équité intergénérationnelle, qui relèvera les cotisations jusqu'en 2029, ainsi qu'avec de nouvelles cotisations pour les travailleurs indépendants. Le non-respect de la règle de dépense conduirait à une hausse automatique du Mécanisme d'équité intergénérationnelle par le biais de la clause de fermeture. La deuxième option est de dépenser moins par pension.

On peut y parvenir en retardant l'âge effectif de départ à la retraite ou en modifiant le calcul de la pension initiale. Les 31 % de retraites anticipées illustrent l'écart entre l'âge légal et l'âge effectif de départ à la retraite.

La troisième option est de continuer à solliciter l'État pour obtenir davantage de transferts ou de prêts, ce qui finit par se traduire par plus d'impôts ou davantage de dette publique. C'est ce qui se passe, et la dette envers l'État dépasse déjà 136 milliards d'euros. La quatrième option est de compter sur davantage de cotisants, c'est-à-dire d'augmenter l'emploi et la productivité, ainsi que la population en âge de travailler, qui dépend largement de l'immigration et se reflète dans les projections de l'INE.

Calvo plaide pour changer la formule. Il propose de passer à un système de comptes notionnels, dans lequel chacun touche ce qu'il a versé, revalorisé au rythme de l'économie, et d'ajouter un pilier de capitalisation. Les calculs de Devesa, Doménech et Meneu pour Fedea qu'il utilise situent entre 12 % et 25 % l'écart entre la pension que perçoivent aujourd'hui les nouveaux retraités et celle qui leur reviendrait avec ce modèle.

Les 12 % correspondent à l'hypothèse d'une croissance du PIB identique à celle des quatre dernières décennies, et les 25 % aux projections plus modestes de la Commission européenne. Cet écart, dit-il, mesure "la part de la promesse actuelle que le système ne peut pas payer" avec ses propres ressources, et que quelqu'un finance déjà par des transferts et par la dette.

Sa proposition respecte les retraites déjà versées et applique le changement par générations, comme l'a fait la Suède. Les personnes nées en 1970 calculeraient 5 % de leur pension avec la nouvelle formule, celles nées en 1971 10 %, et ainsi de suite jusqu'à la génération de 1989, qui partirait entièrement à la retraite avec des comptes notionnels. Aucune génération ne ferait un saut brutal par rapport à la précédente et chaque travailleur connaîtrait des décennies à l'avance les règles qui le concernent. Selon Calvo, les petites bases, les carrières longues et les indépendants seraient gagnants "avec un système qui comptabilise chaque euro cotisé".

Il reconnaît que la capitalisation exige davantage de précautions, car détourner des cotisations vers des comptes individuels laisserait sans financement les retraites qu'il faut continuer à payer. C'est pourquoi il propose de commencer par le MEI, qui a collecté en 2025 près de 5 000 millions destinés à un Fonds de réserve investi en dette publique, et de transférer cet argent vers des comptes de capitalisation avec des portefeuilles diversifiés.

Plus tard, lorsque les comptes notionnels auront équilibré le système, il serait possible de transférer progressivement trois ou quatre points de cotisation. À la question de savoir qui assume l'ajustement, il répond que le système actuel le fait déjà et qu'il en fait porter le poids sur les jeunes et les contribuables futurs "sans le leur dire". La réforme, plaide-t-il, le rendrait explicite et le répartirait entre toutes les générations encore actives.

S'il devait choisir une mesure pour le gouvernement qui sortira des urnes le 29 novembre, Calvo adopterait dès la première année une loi fixant le passage aux comptes notionnels avec un calendrier par générations "défini dès le premier jour".

Cette loi obligerait en outre la Sécurité sociale à envoyer chaque année à tous les cotisants un relevé indiquant ce qu'ils ont accumulé et une estimation de leur pension. Cette obligation figurait déjà dans la réforme de 2011, rappelle-t-il, et aucun gouvernement ne l'a appliquée. À ses yeux, la première année de législature est celle où un gouvernement dispose de plus de capital politique pour une réforme de cette ampleur, et le calendrier échelonné permet de l'adopter sans affecter aucun retraité dans les premières années.

Si une personne de 30 ans se demande si elle percevra une pension, Calvo souligne qu'elle en percevra une, "car c'est la dépense bénéficiant du soutien politique le plus fort dans le pays" et aucun gouvernement ne cessera de la verser". L'incertitude, ajoute-t-il, concerne le montant par rapport à son salaire et l'âge auquel elle pourra partir à la retraite.

Son conseil est de commencer à épargner par soi-même dès maintenant, même peu, de profiter d'un plan d'épargne salariale si l'entreprise en propose un et de suivre de près un débat dans lequel sa génération est celle qui a le plus à perdre. "Sa meilleure garantie est que le système soit réformé tant qu'il a encore le temps de s'y adapter".

Chaque option a ses perdants et ses horizons différents, et le calendrier se resserre. Le 27 novembre, on saura de combien les retraites augmenteront en janvier. Le 29 novembre, il y aura des élections législatives. Les retraites continueront à être versées. Le vainqueur décidera qui devra assumer la dépense, qui selon l'AIReF nécessiterait une augmentation des transferts de l'État de 3 % du PIB en 2050.