La Sécurité sociale boucle 2025 avec un déficit de 0,4 % du PIB, mais l'État lui transfère 47,815 milliards d'euros et Fedea l'estime à 4,15 % : le système de retraites ne s'effondre pas, il dépend de plus en plus du budget de l'État.
Le 5 octobre, Pedro Sánchez a annoncé des élections législatives pour le 29 novembre, et les retraites reviennent au centre de l'attention, comme lors de chaque scrutin. L'une des questions les plus fréquentes est : le système de pensions est-il en faillite ? Les chiffres ne permettent pas de répondre de façon définitive dans un sens ou dans l'autre.
PUBLICITÉ
PUBLICITÉ
Cette année, l'Espagne a battu son record de masse mensuelle de pensions, avec près de 14 500 millions d'euros. Le déficit comptable de la Sécurité sociale est aussi le plus faible depuis 2011, à 0,4 % du PIB. Cependant, plus de 20 % des recettes du système de Sécurité sociale proviennent de l'État, la dette envers le Trésor dépasse 136 000 millions d'euros et la retraite massive de la génération du baby-boom ne fait que commencer.
Un système de retraites par répartition peut-il faire faillite ?
Le système de retraites en Espagne est un système par répartition : les cotisations d'aujourd'hui financent les pensions d'aujourd'hui. Il n'existe pas de compte au nom de chaque travailleur ni de caisse qui puisse être vidée. La Constitution, et en particulier son article 50, impose à l'État de garantir des pensions suffisantes et de les revaloriser périodiquement. En cas d'insuffisance, l'État doit combler le déficit par un prêt ou par un transfert.
La faillite n'est pas le terme approprié pour ce problème. Les systèmes par répartition ne font pas faillite comme une entreprise. Tant qu'il existe un pays (ou un État) derrière eux, les pensions sont versées. Ce qui peut arriver, c'est que le coût du système augmente plus vite que l'économie qui le porte. À terme, il faudra bien que quelqu'un décide qui assume ce coût.
Santiago Calvo, professeur d'économie quantitative et d'économie publique et directeur adjoint du Centre Ruth Richardson, part du même principe. La Sécurité sociale ne peut pas faire faillite comme une entreprise, explique-t-il, car derrière elle se trouvent la capacité de l'État à lever l'impôt et à émettre de la dette.
Le problème, c'est que ce faisant, le risque se déplace vers l'État lui-même. Dans "El elefante en la habitación", l'ouvrage qu'il a signé avec Daniel Fernández, ils évoquent une faillite "à la grecque". Calvo la décrit comme le scénario où, après des années à financer le trou par la dette, une récession ou une hausse des taux d'intérêt fait exploser la prime de risque et l'Espagne perd la capacité de se financer à un coût raisonnable.
"À ce moment-là, l'ajustement cesse d'être décidé au Congrès avec un calendrier et une certaine gradualité, il se négocie avec les créanciers comme condition d'un sauvetage, et le poste le plus important du budget est le premier qui est touché", avertit-il. En Grèce, rappelle-t-il, les coupes ont aussi concerné ceux qui étaient déjà à la retraite, et la pension moyenne est passée d'environ 1 350 euros en 2009 à 833 euros quelques années plus tard. Les chiffres qui suivent éclairent le débat.
Comptes officiels : un déficit de 0,4 % du PIB
Selon le ministère de l'Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations, la situation semble relativement calme. En 2025, la Sécurité sociale a clôturé l'exercice avec un déficit de 7 387 millions d'euros, une amélioration significative par rapport à 2024, où elle avait terminé sur un déficit de 9 834 millions d'euros.
Le déficit de clôture 2025 représentait 0,4 % du PIB, le chiffre le plus bas depuis 2011 et une nette amélioration par rapport aux 1,7 % du PIB enregistrés en 2016. Les cotisations ont augmenté de 6,9 % en 2025, pour atteindre 176 918 millions d'euros, et à fin août 2026 elles totalisaient 126 032 millions, en hausse de 7,5 %. La croissance record du marché du travail a été l'un des principaux moteurs de la hausse des cotisations, avec le nombre croissant de travailleurs affiliés.
Le mois de juillet 2026 s'est terminé avec un total de 22 509 200 travailleurs affiliés, pour la première fois au-dessus de 22,5 millions dans l'histoire de l'Espagne. Les travailleurs étrangers représentaient 15,6 % de l'ensemble des affiliés, et en juin il y avait 2,37 travailleurs par pensionné, le principal facteur de soutien dans un système par répartition. En juin, les îles Baléares comptaient 3,48 cotisants par retraité, contre seulement 1,14 à Ourense.
Les transferts de l'État, 20 % des recettes
La clé pour comprendre la dynamique du système de sécurité sociale espagnol se trouve dans les petites lignes du bilan. Sur les 232 782 millions d'euros encaissés par la Sécurité sociale en 2025, 47 815 millions provenaient de transferts de l'État, soit 11 % de plus que l'année précédente.
La part des recettes totales issues du budget de l'État a ainsi augmenté pour atteindre 20,5 %. Selon le ministère, une grande partie de cette hausse s'explique par le Pacte de Tolède (source en espagnol), qui prévoit que certaines dépenses doivent être financées par l'impôt. Il en va de même pour le revenu minimum vital et les compléments des pensions minimales.
Fedea adopte un périmètre plus large pour évaluer la situation financière du système de Sécurité sociale. D'après son analyse des comptes entre 2005 et 2025, les transferts de l'État vers le système élargi ont atteint 61 342 millions d'euros en 2025.
Si l'on ajoute ces transferts aux comptes, le solde total afficherait un déficit d'environ 8 400 millions d'euros, du même ordre de grandeur que les 7 387 millions indiqués par le ministère. Sans eux, le déficit de base s'élève à 69 783 millions d'euros, soit 4,15 % du PIB, c'est-à-dire huit fois plus.
Les deux chiffres sont exacts parce qu'ils mesurent des réalités différentes. Une partie de ces transferts finance des prestations que personne ne conteste devoir être couvertes par l'impôt. En 2024, sur les 58 301 millions d'euros de transferts, 12 951 millions ont servi à des prestations non contributives et 15 234 millions aux pensions des fonctionnaires.
Le bloc le plus important, 27 505 millions, a été destiné à couvrir des prestations contributives. L'étude de Fedea comptabilise ce montant comme un déficit, tandis que la comptabilité du ministère le considère comme des recettes supplémentaires.
Il n'y a donc pas une erreur entre 7 000 millions et 70 000 millions, mais bien une question de savoir ce qui doit être financé par les cotisations et ce qui doit l'être par l'impôt. Les deux lectures convergent sur un point : avec ou sans transferts, les comptes sont dans le rouge.
Calvo estime que les deux chiffres "sont exacts, mais répondent à des questions différentes". Celui du ministère mesure ce qui manque à la Sécurité sociale après avoir reçu de l'État près de 53 000 millions en transferts, et son ampleur dépend surtout de ce que le fisc décide d'apporter chaque année.
Celui de Fedea compare ce que le système encaisse par lui-même à ce qu'il dépense, "ce qui est la question pertinente quand on parle de soutenabilité". Selon l'économiste, le déficit contributif calculé par Fedea, l'écart entre les prestations contributives et les cotisations qui les financent, tourne autour de 63 700 millions, soit environ 3,8 % du PIB.
À ses yeux, le chiffre officiel pose en outre "un problème de lecture". En 2025, le déficit comptable a diminué d'environ 2 450 millions, tandis que les transferts de l'État ont augmenté d'environ 4 860 millions, "de sorte que sans cette hausse de la contribution de l'État, le solde se serait détérioré". Et comme l'ensemble des administrations publiques reste en déficit, cet argent provient en pratique de nouvelle dette.
Les transferts ne sont pas la seule voie. L'État prête aussi de l'argent à la Sécurité sociale. À la fin 2024, la Sécurité sociale devait à l'État 135 253 millions d'euros, et les prêts de long terme représentaient 7,9 % du PIB, selon le rapport du Tribunal des comptes sur la dette de la Sécurité sociale envers l'État en 2024.
Le Pacte de Tolède avait fixé 2023 comme date limite pour l'utilisation de prêts. Malgré cela, dans le budget 2023 prolongé, deux nouveaux prêts de 10 004 millions d'euros chacun ont été autorisés, à débourser en 2024 et 2025 respectivement.
Entre décembre 2022 et décembre 2025, la dette a augmenté de 30 001 millions d'euros, dépassant 136 000 millions. Cela représente plus du double du montant ayant alimenté le fonds de réserve des pensions sur la même période. À mesure que le fonds de réserve grossit, la dette augmente encore plus vite.
À peine la moyenne
Le 29 mai, l'Autorité indépendante de responsabilité fiscale (AIReF) a évalué si la dépense de retraites respectait la règle convenue avec Bruxelles (ne pas dépasser 13,3 % du PIB en moyenne entre 2022 et 2050, une fois déduites les nouvelles mesures de recettes). Elle a conclu qu'elle s'élevait à 13,0 %, soit trois dixièmes en dessous du seuil.
La dépense brute atteignait 14,6 % et les mesures de recettes l'ont réduite de 1,6 point. La réforme des cotisations des travailleurs indépendants est la principale raison de l'amélioration par rapport à l'évaluation précédente. Avec ce résultat, la clause de fermeture n'est pas activée, le mécanisme qui, en cas de dérapage non corrigé, augmenterait automatiquement la cotisation du mécanisme d'équité intergénérationnelle (MEI).
Une lecture moins confortable de ce respect de la règle est que la dépense brute dépasserait le plafond de 1,3 point de PIB sans les mesures de recettes. La règle est respectée parce qu'il a été décidé de prélever davantage. La même étude projette que, sans changement de politique, la dette publique recommencerait à augmenter à partir de 2035 pour atteindre 123 % du PIB en 2050.
En outre, les transferts vers le système de retraites devraient monter jusqu'à 3 % du PIB cette année-là, et trois euros sur quatre de la hausse de la dépense proviendraient de l'administration centrale, qui serait contrainte de réduire d'autres politiques ou de s'endetter davantage. Respecter la règle et maintenir la dette sous contrôle seraient, au vu de ces données, deux objectifs distincts.
Le ministère de l'Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations a présenté son modèle de projection INTegraSS (source en espagnol) le 9 avril. Selon son communiqué de presse, la dépense moyenne de retraites restera autour de 14 % du PIB jusqu'en 2050.
Ce chiffre est inférieur aux dernières estimations de l'AIReF, qui projettent en moyenne une dépense brute de 14,6 % du PIB, soit six dixièmes de plus. L'écart tient aux hypothèses de départ (évolution de l'emploi et de la natalité, ainsi que niveau de l'immigration).
Pour Calvo, la vulnérabilité du pays "augmente chaque année". L'Espagne maintient une dette publique autour de 100 % du PIB, les transferts vers la Sécurité sociale frôlent déjà 4 points de PIB et la dépense de retraites continuera de croître avec la retraite des baby-boomers jusqu'à 16,4 % du PIB en 2050, selon l'AIReF.
Il préfère ne pas fixer de date à une crise semblable à celle de la Grèce, car elle dépend d'un déclencheur que personne ne peut prévoir, mais il situe dans les deux prochaines décennies la période de plus forte exposition. "Ce qui sépare aujourd'hui l'Espagne de la Grèce, c'est la possibilité de mener, avec du temps et par choix propre, une réforme qui autrement serait imposée de l'extérieur", affirme-t-il.
La réforme de 2023 a ajouté le MEI, une contribution affectée qui a commencé à 0,6 % des salaires, augmentera chaque année jusqu'à 1,2 % en 2029 et se poursuivra ensuite. Les recettes sont versées dans le fonds de réserve et ne peuvent être utilisées avant 2033. Il a déjà généré 10 976 millions d'euros et les estimations officielles prévoient 5 298 millions d'euros supplémentaires pour 2026.
Le fonds de réserve des retraites atteint son plus haut niveau depuis dix ans
Au 31 mars 2026, le fonds de réserve s'élevait à 15 267 millions d'euros, son niveau le plus élevé depuis une décennie. Le comparer à la masse de pensions donne plus de contexte. En septembre, la seule mensualité ordinaire a coûté 14 498 millions d'euros, ce qui signifie que le fonds ne pouvait couvrir qu'un peu plus d'un mois de versements de retraites.
À la fin 2011, lorsqu'il a atteint son maximum, il totalisait 66 815 millions d'euros, soit 6,22 % du PIB. Il a été progressivement entamé pour payer les retraites dans les années suivantes et, en 2025, il a augmenté d'environ 4 700 millions d'euros, de quoi financer les retraites pendant à peine une dizaine de jours.
Le fonds de réserve était conçu pour absorber des écarts ponctuels entre recettes et dépenses. Le fait qu'il retrouve son plus haut niveau en dix ans en dit davantage sur le niveau très bas atteint par le passé que sur son état actuel.
Le baby-boom apparaît déjà sur la masse de pensions
La charge sur le système de retraites est déjà visible dans les données de versements, et les projections ne feront qu'être plus préoccupantes dans les prochaines années. En septembre, la Sécurité sociale a versé 10 547 417 pensions à 9 529 386 bénéficiaires. La masse de pensions a augmenté de 6,3 % sur un an, tandis que le nombre de pensions n'a progressé que de 1,6 %.
Un peu plus d'un point et demi de cette hausse vient du fait qu'il y a davantage de pensions. Le reste s'explique par le montant plus élevé de chacune d'elles. Cette année, les pensions contributives ont augmenté de 2,7 % et les pensions minimales de plus de 7 %. S'y ajoute l'effet de substitution : ceux qui partent à la retraite touchent environ 500 euros de plus par mois que ceux dont la pension s'éteint. La pension moyenne de retraite a augmenté de 4,5 % sur un an, pour atteindre 1 576,1 euros en septembre.
2025 a été l'année record en nouvelles retraites, avec 375 324 départs. Les retraites anticipées continuent d'augmenter et, selon les données provisoires des quatre premiers mois de 2026, elles représentaient 31 % de l'ensemble des nouvelles retraites, contre 27,9 % en 2025.
La partie la plus difficile de la courbe reste à venir. Les personnes nées entre la fin des années 1950 et le milieu des années 1970 (la génération du baby-boom) partiront à la retraite dans les vingt prochaines années.
Selon les projections publiées par l'INE en juin, la population de plus de 65 ans, qui représente actuellement 21,1 % du total, augmentera pour atteindre 30,9 % en 2076. Ces prévisions intègrent un solde migratoire positif de 6,3 millions de personnes d'ici 2040. Sans cette immigration, la pression sur les cotisations serait plus forte.
Calvo insiste sur ce que cela impliquera pour ceux qui commencent aujourd'hui leur vie professionnelle. Les projections, rappelle-t-il, anticipent déjà que la pension couvrira une part moindre du dernier salaire, avec un taux de remplacement qui passerait de 77 % à 65 % en 2050, "et elles le font avec des hypothèses que Fedea lui-même juge optimistes". Quelqu'un qui a aujourd'hui 30 ans prendra sa retraite vers 2063, dans un pays comptant bien plus de retraités par cotisant.
Hausse des retraites en 2027 : autour de 3,5 %
Il faudra aussi tenir compte de l'inflation. Selon les premières estimations, la revalorisation de l'an prochain tournera autour de 3,5 %, la plus forte depuis 2024. Le chiffre définitif dépendra de l'IPC provisoire de novembre, publié le 27, dernier indicateur avant l'application de la hausse.
La revalorisation devra une nouvelle fois être approuvée sans nouveau budget, puisque l'Espagne entrera en 2027 avec les comptes 2023 prolongés. En janvier, le premier décret portant les mesures de cette année a été rejeté au Congrès des députés et le gouvernement a dû en adopter un autre le 3 février. La première séance du nouveau Parlement se tiendra le 23 décembre, si un gouvernement est formé du premier coup, et la hausse des retraites devra s'appliquer à partir du 1er janvier 2027.
Les chiffres précédents débouchent sur une question politique. Qui paie les coûts croissants du système de retraites ? Les options sont limitées et aucune n'est indolore. La première consiste à augmenter les recettes.
La réforme de 2021-2023 a emprunté cette voie avec le mécanisme d'équité intergénérationnelle, qui fera augmenter les cotisations jusqu'en 2029, et avec de nouvelles cotisations pour les travailleurs indépendants. Un non-respect de la règle de dépense conduirait à une hausse automatique du mécanisme d'équité intergénérationnelle via la clause de fermeture. La deuxième option consiste à dépenser moins par pension.
On peut y parvenir en retardant l'âge effectif de départ à la retraite ou en modifiant le calcul de la pension initiale. Les 31 % de retraites anticipées illustrent l'écart entre l'âge légal et l'âge réel de départ.
La troisième option est de continuer à s'appuyer sur l'État pour obtenir plus de transferts ou plus de prêts, ce qui revient, au final, à davantage d'impôts ou davantage de dette publique. C'est ce qui se passe, et la dette envers l'État dépasse déjà 136 000 millions d'euros. La quatrième option est de compter sur davantage de cotisants, autrement dit d'augmenter l'emploi et la productivité, ainsi que la population en âge de travailler, qui dépend largement de l'immigration et se reflète dans les projections de l'INE.
Calvo plaide pour changer la formule. Il propose de passer à un système de comptes notionnels, dans lequel chacun perçoit ce qu'il a versé, revalorisé au rythme de l'économie, et d'ajouter un pilier de capitalisation. Les calculs de Devesa, Doménech et Meneu pour Fedea qu'il utilise estiment entre 12 % et 25 % l'écart entre la pension que perçoivent aujourd'hui les nouveaux retraités et celle qui leur reviendrait avec ce modèle.
Les 12 % reposent sur l'hypothèse que le PIB croît comme au cours des quatre dernières décennies, et les 25 % sur les projections plus modestes de la Commission européenne. "Cet écart mesure la part de la promesse actuelle que le système ne peut pas financer avec ses propres ressources, et que quelqu'un finance déjà par des transferts et par la dette", explique-t-il.
Sa proposition respecte les pensions déjà versées et applique le changement par générations, comme l'a fait la Suède. Les personnes nées en 1970 calculeraient 5 % de leur pension avec la nouvelle formule, celles nées en 1971 à hauteur de 10 %, et ainsi de suite jusqu'à la génération de 1989, qui partirait à la retraite entièrement avec des comptes notionnels. Aucune génération ne subirait un saut brutal par rapport à la précédente et chaque travailleur connaîtrait des décennies à l'avance les règles qui lui sont applicables. Selon Calvo, les petites bases, les longues carrières et les indépendants seraient gagnants "avec un système qui comptabilise chaque euro cotisé".
Il reconnaît que la capitalisation exige davantage de prudence, car détourner des cotisations vers des comptes individuels laisserait sans financement les pensions qu'il faut continuer à payer. C'est pourquoi il propose de commencer par le MEI, qui en 2025 a collecté près de 5 000 millions destinés à un fonds de réserve investi en dette publique, et de transférer cet argent vers des comptes de capitalisation aux portefeuilles diversifiées.
Plus tard, lorsque les comptes notionnels auront équilibré le système, trois ou quatre points de cotisation pourraient être transférés progressivement. À la question de savoir qui supporte l'ajustement, il répond que le système actuel le fait déjà et qu'il en fait porter le poids sur les jeunes et les contribuables futurs "sans le leur dire". La réforme, défend-il, rendrait cet effort explicite et le répartirait entre toutes les générations encore en activité.
S'il devait choisir une mesure pour le gouvernement issu des urnes le 29 novembre, Calvo adopterait dès la première année une loi actant le passage aux comptes notionnels avec un calendrier par générations "défini dès le premier jour".
Cette loi obligerait en outre la Sécurité sociale à envoyer chaque année à tous les cotisants un relevé de ce qu'ils ont accumulé et une estimation de leur pension. Cette obligation figurait déjà dans la réforme de 2011, rappelle-t-il, et aucun gouvernement ne l'a respectée. À ses yeux, la première année de législature est le moment où un gouvernement dispose du plus de capital politique pour une réforme de cette ampleur, et le calendrier étalé permet de l'approuver sans affecter aucun retraité dans les premières années.
Si une personne de 30 ans se demande si elle touchera une pension, Calvo souligne "Elle en touchera une, car c'est la dépense la mieux protégée politiquement du pays et aucun gouvernement ne cessera de la payer". L'incertitude, ajoute-t-il, concerne son montant par rapport au salaire et l'âge auquel elle pourra partir à la retraite.
Son conseil est de commencer à épargner par soi-même dès maintenant, même peu, de profiter d'un plan d'épargne salariale si l'entreprise en propose un et de suivre de près un débat dans lequel sa génération est celle qui a le plus à perdre. "Sa meilleure garantie, c'est que le système soit réformé tant qu'elle a encore le temps de s'y adapter".
Chaque option implique des perdants différents et des échéances différentes, et le calendrier se resserre. Le 27 novembre, on saura de combien les retraites augmenteront en janvier. Le 29 novembre, il y aura des élections législatives. Les retraites continueront d'être versées. Le vainqueur décidera qui devra assumer la dépense, qui, selon l'AIReF, nécessiterait une hausse des transferts de l'État de 3 % du PIB en 2050.