Volodymyr Zelensky demande d'avancer une partie de son prêt de 90 milliards d'euros à l'Ukraine pour combler le déficit de financement de son ministère de la Défense. Mais Bruxelles craint que cette décision ne fragilise le compromis conclu par les Vingt-Sept pour financer Kyiv jusqu’en 2027.
L’aggravation du déficit budgétaire ukrainien met l’Union européenne sous pression, alors que le bloc se retrouve de plus en plus seul à supporter le coût du soutien à Kyiv.
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La question est revenue sur le devant de la scène lundi, lors d’une réunion de la "Coalition des volontaires" à Kyiv, organisée à l’occasion du 35e anniversaire de l’indépendance de l’Ukraine.
Le président Volodymyr Zelensky a indiqué que le ministère ukrainien de la Défense faisait face à un déficit de financement de 27 milliards de dollars (23,1 milliards d’euros), qu’il faut combler pour maintenir l’effort de guerre.
Ce déficit ne résulte pas de dépenses imprévues. L’Ukraine a utilisé au premier semestre des fonds initialement prévus pour les six derniers mois de l’année. Les 23 milliards d’euros sont nécessaires pour financer les salaires, les dépenses sociales et les achats d’armes, dont environ 6 milliards d’euros de paiements anticipés pour des livraisons prévues début 2027.
Zelensky a jugé essentiel de combler ce manque afin que l’Ukraine reste "compétitive par le nombre de frappes en profondeur" contre la Russie et puisse "leur rendre la situation douloureuse", accentuant ainsi la pression sur le président Vladimir Poutine pour qu’il engage de véritables négociations de paix.
"Nous avons besoin de plus d’argent, de beaucoup plus", a déclaré Zelensky.
Sa proposition consiste à demander à l’UE d’avancer une partie de son prêt de 90 milliards d’euros.
Bruxelles a divisé ce prêt en deux tranches de 45 milliards d’euros pour 2026 et 2027. La proposition de Zelensky reviendrait à avancer une partie des fonds prévus pour l’an prochain afin de combler le déficit de 23 milliards d’euros cette année, en complément des contributions d’autres alliés.
La réaction initiale de la Commission européenne reste prudente.
"Nous n’avons pas encore été informés officiellement, par les canaux bilatéraux, de cette intention d’anticiper le financement", a déclaré mardi un porte-parole de la Commission.
"Nous sommes prêts à répondre aux demandes dans la plus large mesure possible, mais pour l’heure, c’est le plan que nous avons mis en place. Les échanges avec l’Ukraine se poursuivent et nous examinerons sur cette base les prochaines opérations."
Bruxelles a jusqu’à présent versé 3,2 milliards d’euros d’aide budgétaire et 8,35 milliards d’euros d’aide militaire.
Au total, 22 milliards d’euros ont été alloués aux achats d’armes, notamment des avions de combat et des drones. Mais ces fonds ne sont débloqués qu’une fois les contrats de défense soumis par Kyiv vérifiés, une procédure qui peut être retardée par des erreurs ou des modifications de dernière minute. Six milliards d’euros supplémentaires restent encore non alloués.
Près de 14 milliards d’euros d’aide budgétaire sont également en attente, certains versements étant conditionnés à des réformes. Ces derniers mois, le Parlement ukrainien a ralenti l’adoption de plusieurs projets de loi clés, suscitant des inquiétudes à Bruxelles.
La Commission se dit prête à accélérer les décaissements cette année, mais dans la limite du plafond de 45 milliards d’euros.
L’une des priorités immédiates concerne les systèmes de défense aérienne, dont l’Ukraine a un besoin urgent pour faire face aux frappes continues de missiles balistiques russes.
"Dans les prochaines semaines, nous serons très occupés sur le volet défense, car nous savons ce qui est en jeu", a indiqué le porte-parole. "Nous savons qu’il y a un degré d’urgence incroyable et nous accélérons nos opérations en conséquence."
Quand l'argent rencontre la politique
En privé, des responsables de l’UE s’interrogent sur la faisabilité et l’opportunité d’avancer une partie du prêt. Modifier le calendrier nécessiterait des amendements juridiques au plan initial et obligerait la Commission européenne à revoir son calendrier d’emprunt.
La manœuvre comporterait également d’importants risques politiques.
Les 27 dirigeants de l’UE ont approuvé ce prêt exceptionnel en partant du principe qu’il garantirait un financement stable à l’Ukraine en 2026 et 2027, jusqu’à l’entrée en vigueur du prochain budget pluriannuel du bloc en 2028.
Avancer une partie des fonds prévus pour 2027 pourrait donc laisser l’Ukraine face à un déficit de financement plus tard dans l’année, sans solution de remplacement immédiate. Rien ne laisse penser que les besoins de Kyiv seront moindres l’an prochain, alors que Moscou intensifie ses attaques.
Convaincre les dirigeants européens d’approuver une nouvelle ligne de crédit en 2027, année marquée par plusieurs scrutins à forts enjeux, pourrait ainsi s’avérer politiquement difficile.
Une autre option serait de demander à d’autres alliés occidentaux de contribuer à combler le déficit ukrainien.
Les responsables de l’UE déplorent toutefois que, à l’exception notable du Royaume-Uni et de la Norvège, les autres alliés n’aient pas contribué autant qu’espéré, laissant le bloc assumer une part croissante du fardeau.
Le soutien des États-Unis, auparavant l’un des principaux contributeurs, s’est de facto interrompu.
Une option plus ambitieuse, évoquée lundi par Zelensky lors de la réunion de la "Coalition des volontaires" consisterait à utiliser les avoirs gelés de la Banque centrale de Russie.
L’UE détient environ 210 milliards d’euros d’actifs russes, dont la majeure partie est conservée en Belgique.
"Où que se trouvent ces avoirs, nous devons trouver un moyen équitable de les utiliser pour nous protéger contre la guerre menée par la Russie", a déclaré Zelensky.
Ces avoirs constituaient à l’origine le plan A de la Commission pour financer l’Ukraine en 2026 et 2027. Mais l’opposition, menée par la Belgique, avait fait échouer ce projet en décembre dernier. Les 27 dirigeants s’étaient finalement rabattus sur un plan B : un emprunt conjoint destiné à garantir un prêt de 90 milliards d’euros à l’Ukraine.
Malgré l’abandon du plan A, certains États membres restent convaincus que les actifs russes constituent la solution ultime et se préparent à relancer l’idée.
"Nous devons nous mettre d’accord pour utiliser les avoirs russes gelés, non pas l’argent des citoyens de l’UE, mais les fonds russes gelés pour régler cette facture", a déclaré lundi le Premier ministre letton Andris Kulbergs, aux côtés de Zelensky.
"La facture est très élevée. C’est une somme énorme à payer. Pourquoi les citoyens européens devraient-ils régler l’intégralité de la note ? Elle est russe."
Les opposants restent toutefois fermement hostiles à l’utilisation de ces avoirs.
La Belgique continue de réclamer de solides garanties de solidarité comme condition à toute avancée, tandis qu’Euroclear, l’institution financière basée en Belgique qui détient l’essentiel de ces actifs, fait face à des recours judiciaires de la part de la Russie.
"Au vu de ce qui s’est passé l’an dernier, je ne vois pour l’instant aucune volonté de rouvrir ce dossier. Les obstacles et les réserves de certains États membres n’ont pas changé", a déclaré un haut responsable de l’UE.
"Nous aviserons quand nous y serons."