La Commission européenne a proposé un nouveau Conseil de sécurité européen pour répondre aux attaques hybrides des États tiers, comme les cyberattaques et sabotages.
Le Conseil européen de sécurité (ESC, European Security Council) permettrait de contourner le blocage bureaucratique traditionnel de l'Union européenne en cas d'urgence en matière de sécurité. Selon la proposition, il s'appuierait sur ce que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a décrit comme un "manual de riposte aux attaques hybrides" pour faire face à des actions hostiles dans la zone grise.
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Dans son discours sur l'état de l'Union de 2026, elle a explicitement indiqué que ces nouveaux mécanismes sont conçus pour être "pleinement alignés" et "complémentaires" de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), plutôt que pour la remplacer. Lors du Defence & Space Summit d'Euronews, le responsable de la défense de l'UE, Andrius Kubilius, a assuré que l'ESC ne serait "pas dirigé contre l'OTAN" mais "exactement l'inverse".
"C'est ainsi que l'on rend l'Europe plus forte, ce qui rendra l'OTAN plus forte", a-t-il déclaré.
L'initiative complète se décline en trois grands volets. Premièrement, il y a l'ESC lui-même, conçu comme un forum politique agile qui élargit les sommets des dirigeants de l'UE pour y intégrer des partenaires clés extérieurs à l'Union. Deuxièmement, le Protocole de sécurité d'urgence obligerait les États membres à se réunir immédiatement si l'un d'eux fait face à une menace hybride. Troisièmement, un fonds dédié aux capacités stratégiques de défense se concentrerait sur des investissements communs en matière de défense aérienne, de cybersécurité et de systèmes spatiaux.
L'objectif de l'UE
L'Union européenne veut que l'ESC comble une lacune critique dans une architecture de défense européenne fragmentée et lente.
La guerre hybride menée par des États implique des actions hostiles dans la "zone grise", comme le sabotage d'infrastructures, les cyberattaques et les incursions de drones. Comme ces opérations restent en dessous du seuil d'un conflit militaire classique, elles ne déclenchent pas automatiquement les mécanismes de défense collective de l'OTAN, la fameuse Article 5.
"Cette idée a retrouvé un nouveau souffle sur fond de doutes croissants quant à la volonté des États-Unis de respecter la garantie de sécurité de l'article 5 de l'OTAN et de craintes que Washington puisse bloquer la prise de décision politique … ou entraver le commandement opérationnel au sein de l'OTAN, et que, par conséquent, les solutions européennes de repli devraient être renforcées", explique Steven Blockmans, directeur adjoint du Centre international pour la défense et la sécurité.
L'ESC entend répondre à trois problèmes. D'abord, il cherche à contourner le blocage lié à la règle de l'unanimité grâce au vote à la majorité qualifiée, afin d'éviter que des vétos ne paralysent la politique étrangère. Ensuite, le Protocole de sécurité d'urgence jouerait le rôle de version européenne de l'article 4 de l'OTAN, en réunissant les États membres pour coordonner la réponse aux crises non militaires. Enfin, il intégrerait des partenaires extérieurs à l'UE comme le Royaume-Uni, l'Ukraine, la Norvège et le Canada, en transformant des coalitions ad hoc en cadre permanent de sécurité.
Cela s'inscrit dans l'objectif de long terme de l'UE d'autonomie stratégique et de création d'une Union européenne de défense autosuffisante. Au cours de la prochaine décennie, le bloc veut réduire sa dépendance à la logistique militaire américaine en unifiant le secteur européen de la défense, aujourd'hui fragmenté, et en rationalisant les achats et la production en commun.
Que prévoit la proposition ?
L'ESC offrirait un forum permanent, tout au long de l'année, pour la gestion des crises. L'idée, explique Luigi Scazzieri, analyste principal au sein de l'Institut de l'Union européenne pour les études de sécurité, est "d'organiser des réunions dédiées du Conseil de l'UE, en les appelant Conseil européen de sécurité, afin d'avoir des discussions plus structurées sur la sécurité et la défense, d'une manière que le Conseil de l'UE n'a pas toujours".
L'objectif est de renforcer la coordination politique en matière de défense et de sécurité et de fournir une orientation stratégique de long terme. L'ESC réunirait les dirigeants de l'UE et des partenaires internationaux, dont l'Ukraine, le Canada, la Norvège et le Royaume-Uni.
L'ESC permettrait aussi aux membres de planifier et de mettre en œuvre des réponses rapides en matière de défense, y compris face à la montée des attaques hybrides et des attaques militaires non conventionnelles.
"L'ESC permettrait de combler le fossé entre la détection d'une menace et la décision sur ce que les Européens vont faire", estime Ionela Maria Ciolan, chargée de recherche sur la sécurité et la défense au Centre Wilfried Martens pour les études européennes.
Selon le "Protocole de sécurité d'urgence" proposé, calqué sur l'article 4 de l'OTAN, les membres pourraient demander des consultations s'ils estiment que leur sécurité, leur intégrité territoriale ou leur indépendance politique sont menacées, et coordonner une réponse.
D'après Ciolan, ce protocole ne remplacerait pas les articles 42(7) ou 222 des traités, qui obligent les États membres à intervenir lorsqu'un autre État membre est confronté à une agression armée ou à des attaques terroristes. Il offrirait plutôt "un point d'entrée politique plus précoce", déclencherait une réunion d'urgence et permettrait de déterminer si la situation appelle une action nationale, l'usage des outils de gestion de crise de l'UE, des consultations au sein de l'OTAN ou, dans les pires cas, l'activation d'une clause du traité, ajoute-t-elle.
L'ESC et l'OTAN
Le projet d'ESC n'est pas censé supplanter l'OTAN. Surtout, il fonctionnerait de manière indépendante de Washington tout en conservant l'OTAN comme cadre central de la défense. Pour Scazzieri, la répartition des tâches est claire : "En substance, l'OTAN assure la défense collective ; ce Conseil européen de sécurité, lui, ne le ferait pas".
L'OTAN gère la défense militaire collective au titre de l'article 5, tandis que l'ESC se concentre sur les menaces hybrides et relevant de la zone grise. Le Protocole de sécurité d'urgence déclencherait des consultations de sécurité immédiates sans dépendre des États-Unis.
"Il serait question de sanctions, … de la manière de hiérarchiser l'utilisation de fonds limités de l'UE … de la réunion d'un groupe de pays légèrement différent de celui qui se retrouve dans le cadre de l'OTAN, y compris des membres de l'UE qui ne font pas partie de l'OTAN", détaille Scazzieri.
Mais malgré les discours officiels sur la synergie, l'initiative suscite des inquiétudes dans des États membres comme l'Estonie, qui redoutent qu'elle ne duplique les fonctions de l'OTAN. Des systèmes d'alerte et des instances de consultation parallèles pourraient créer une confusion bureaucratique, tandis que l'exclusion des États-Unis risquerait d'attiser les tensions.
Scazzieri estime toutefois que le risque de doublons reste limité, car les deux structures s'appuieraient sur des outils différents et rempliraient des fonctions distinctes.
"Il y aura évidemment toujours un peu de guerre de pré carré dans les institutions, où l'OTAN, par exemple, pourrait voir l'UE mettre en place un Conseil européen de sécurité et se demander : vont-ils parler des mêmes sujets ? J'y vois peu de risque, car tout cela serait abordé à partir de la boîte à outils de l'UE", juge-t-il.
Pour Blockmans, un ESC plus ambitieux devrait à terme relier les décisions politiques aux capacités militaires.
"Il devrait être compatible avec l'OTAN et l'Union européenne. Et cela supposerait … un accord intergouvernemental prévoyant … la participation, par exemple, du secrétaire général de l'OTAN, tout comme on peut imaginer que la présidente de la Commission européenne et les présidents du Conseil européen y siègent aussi".
Des pouvoirs encore à définir
Selon Blockmans, la proposition de la Commission ne règle pas le blocage lié à l'unanimité au sein de l'OTAN ou du Conseil de l'UE.
"Un nouvel organe composé d'États partageant les mêmes vues et se faisant confiance … permettrait de surmonter ces blocages décisionnels, bien qu'on puisse supposer que les décisions en son sein seraient elles aussi prises par consensus".
Pour Scazzieri, l'ESC n'accélérera pas non plus la prise de décision. "Il ne peut pas exister comme entité juridique à part entière" et ne prendra donc pas de décisions contraignantes, contrairement au Conseil de l'UE. Or, cette capacité de décision réelle est essentielle pour renforcer la légitimité de l'ESC et "offrir aux parlements nationaux des États participants une garantie démocratique", explique Blockmans, afin d'opérer le changement que l'UE projette pour sa politique de sécurité et de défense.
Sa structure et sa composition restent elles aussi à préciser. Outre le Royaume-Uni, la Norvège, le Canada et l'Ukraine, rien n'exclut, selon Blockmans, que la Corée ou le Japon puissent rejoindre l'ESC.
L'UE devra également définir comment les États membres s'insèrent dans cette configuration aux côtés des partenaires internationaux, quel rôle ils joueront dans les discussions et s'ils disposeront d'un poids plus important que les États non membres de l'Union.
"Qu'il faille ou non reproduire une sorte de système de Conseil de sécurité des Nations unies avec un mécanisme à deux niveaux — membres permanents puis membres non permanents tournants —, il n'existe à ce stade aucune clarté sur ce point", souligne Blockmans.
L'ESC devrait s'appuyer sur des capacités militaires concrètes, notamment des structures de commandement compatibles avec l'OTAN et l'UE, un budget de défense dédié et une force européenne multinationale. Sans ces moyens, avance Blockmans, l'ESC pourrait prendre des décisions politiques mais manquerait de leviers pour les traduire en opérations militaires.
Que pensent les États membres ?
La Commission n'a pas encore présenté de proposition formelle et les gouvernements nationaux n'ont pas été invités à approuver un plan détaillé, de sorte qu'il reste à savoir qui soutiendra ou s'opposera à l'ESC. Ciolan estime néanmoins possible d'identifier un groupe de soutiens potentiels.
L'Italie devrait rejoindre l'initiative, puisqu'elle défend un renforcement de la coopération européenne en matière de défense et la désignation d'un représentant unique de l'UE dans les négociations de paix sur l'Ukraine, tandis que l'Espagne est en général favorable à une défense commune plus poussée, indique Ciolan.
L'Allemagne et la France ont proposé une approche coordonnée de la défense via l'ESC dans la déclaration de Meseberg, "Renouveler la promesse européenne de sécurité et de prospérité", en 2018. De manière générale, ajoute-t-elle, les gouvernements nationaux affiliés au Parti populaire européen (PPE) devraient se montrer plus favorables à l'initiative.
Selon Ciolan, la résistance viendrait plutôt des pays qui craignent de perdre leur droit de veto national en matière de politique étrangère et de défense, d'être marginalisés par d'autres États membres plus influents, ou encore de fragiliser le cadre transatlantique.