Les dirigeants de l'UE quittent le sommet sans accord sur le budget, avec un trou de 70 milliards d'euros pour l'Ukraine, des affrontements ouverts sur l'énergie et la migration, mais une nouvelle détermination à créer des outils de défense commerciale contre la Chine.
Les dirigeants de l'Union européenne (UE) se sont réunis à Bruxelles jeudi et vendredi avec un ordre du jour chargé, du budget de long terme et du soutien financier à l'Ukraine à la migration, l'énergie et la Chine.
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Le sommet a alterné entre des positions figées sur le budget du bloc, un accueil chaleureux réservé au président ukrainien Volodymyr Zelensky et des affrontements sur les politiques énergétiques et migratoires.
Voici les cinq principaux points à retenir.
L'UE fait bloc derrière l'Ukraine
La vive querelle entre Volodymyr Zelensky et le président américain Donald Trump a dominé la deuxième journée du sommet.
Les dirigeants ont resserré les rangs derrière le président ukrainien et promis de maintenir les sanctions tant que la Russie poursuivra son invasion à grande échelle. Ils ont aussi condamné l'accord sur le diesel conclu par Donald Trump avec le président russe Vladimir Poutine, même si le Premier ministre bulgare a fait cavalier seul pour le soutenir.
Cette réception a offert à Volodymyr Zelensky un moment de répit diplomatique, alors que Donald Trump en remettait une couche, affirmant que Volodymyr Zelensky était "plus difficile" à gérer que Vladimir Poutine et exigeant de nouvelles élections en Ukraine. Le président américain a aussi qualifié les frappes de Kyiv contre les raffineries de pétrole russes, son principal levier, de "honte".
"Je défends exclusivement les intérêts de l'Ukraine et du peuple ukrainien", a déclaré Volodymyr Zelensky sur un ton combatif. "Nous avons été attaqués, occupés, et notre population a été tuée. Il est logique que nous ayons le droit de nous défendre."
"Nous continuerons à vivre, à nous battre et, surtout, à vivre dans la dignité", a-t-il ajouté.
Dans son intervention, Volodymyr Zelensky a demandé aux dirigeants 70 milliards d'euros supplémentaires de soutien financier et militaire l'année prochaine pour contrer l'escalade russe.
Cette demande bouleverse les plans du bloc, qui partaient du principe que le prêt de 90 milliards d'euros accordé l'an dernier couvrirait à la fois 2026 et 2027. Les dirigeants de l'UE ont chargé la Commission européenne de présenter une proposition pour répondre aux besoins financiers de Kyiv.
Combler ce trou s'annonce tout sauf simple. La flambée des coûts d'emprunt rend une dette commune difficile à accepter. Les avoirs russes immobilisés, que Volodymyr Zelensky a de nouveau mis sur la table, restent politiquement clivants. Et des contributions bilatérales risquent de faire reposer le fardeau sur une poignée de pays riches.
Budget de l'UE
Jeudi, les dirigeants ont longuement débattu du prochain cadre financier pluriannuel (MFF) mais, comme prévu, ont peu avancé, les contributeurs nets "frugaux" et les "amis de la cohésion" du Sud et de l'Est campant sur leurs positions.
Une chose est claire : la boîte de négociation présentée par la présidence irlandaise il y a quelques jours, qui proposait de retrancher 141 milliards d'euros du budget global pour amadouer les frugaux, est désormais officiellement enterrée.
Le président du Conseil européen, António Costa, va reprendre les discussions. Il doit présenter un nouveau compromis dans les prochaines semaines, que beaucoup s'attendent à voir avant le sommet extraordinaire qu'il a convoqué pour le 26 novembre, à quelques jours des élections espagnoles.
António Costa devrait suivre trois axes principaux : maintenir les contributions nationales au niveau le plus bas possible, revoir le paquet de taxes à l'échelle de l'UE, notamment en s'inspirant des propositions du Parlement européen, et rétablir les instruments de flexibilité que la présidence irlandaise a brutalement supprimés.
Qu'António Costa intervienne tôt ou tard était largement attendu. Plus inquiétant, les dirigeants des deux camps disent désormais ouvertement qu'ils ne se sentent pas sous pression pour conclure un accord d'ici la fin de l'année.
Les négociateurs chevronnés savent que les échéances obligent à faire des concessions. Les États membres jouent peut-être avec le feu : l'absence d'accord en décembre ferait planer la perspective de discussions repoussées à après une saison électorale susceptible de remodeler le paysage politique européen.
Migration
La migration s'est une nouvelle fois imposée comme l'un des sujets les plus sensibles, après que la dernière discussion, en juin, avait tourné à l'échange de cris entre le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez d'un côté et l'Italienne Giorgia Meloni et la Danoise Mette Frederiksen de l'autre.
Cette fois, Rome a tendu la main à Madrid de manière inattendue juste avant que le dossier n'arrive sur la table vendredi. L'Italie et l'Espagne ont trouvé ce qui ressemble à un premier pas vers la fin de leur différend frontalier, après une série de contrôles en représailles mis en place dans le sillage de la crise de Ceuta.
Les contrôles temporaires aux frontières de l'Italie devaient expirer jeudi soir. Ils ont été prolongés d'une semaine pour s'aligner sur ceux de l'Espagne, qui prennent fin le 22 octobre. D'ici là, les deux ministres de l'Intérieur doivent s'entendre sur des mesures de remplacement.
Mais si Giorgia Meloni a ouvert le sommet sur un ton conciliant, l'autre grande adversaire européenne de Pedro Sánchez, Mette Frederiksen, n'a pas ménagé son homologue social-démocrate au sujet de son projet de régulariser la situation de 600 000 migrants.
"J'ai demandé à la Commission européenne d'examiner ce qu'il se passe lorsqu'un pays fait presque exactement l'inverse de ce que nous faisons tous", a déclaré la Première ministre danoise, en visant l'Espagne sans la nommer.
Giorgia Meloni, Mette Frederiksen et le Premier ministre néerlandais Rob Jetten ont organisé un petit-déjeuner informel avant la discussion avec dix-sept autres dirigeants de l'UE pour explorer des "solutions innovantes" en matière de migration. Le soutien grandit en faveur de mesures d'urgence permettant de suspendre les demandes d'asile en période de crise.
Les tensions entre les partisans de la ligne dure sur la migration et l'Espagne et la France sont apparues au grand jour lorsque les gouvernements italien, danois et polonais ont cherché à réécrire les conclusions pour y appeler à éviter "les mesures susceptibles de créer des incitations à la migration illégale".
À l'inverse, le texte final se contente d'exhorter la Commission à coordonner son action avec les États membres "sur tous les types d'instrumentalisation".
Chine
Sur les "déséquilibres macroéconomiques", un jargon de l'UE qui permet d'éviter de nommer la Chine, les dirigeants ont maintenu le cap malgré l'accord conclu entre la Commission européenne et Pékin pour freiner les importations de voitures hybrides.
Au déjeuner jeudi, ils ont pressé la Commission de préparer une boîte à outils de nouveaux instruments de défense commerciale, y compris des clauses de sauvegarde avec quotas et droits de douane, pour protéger les industries chimiques et de machines de la concurrence chinoise.
La Chine était omniprésente alors que le bloc fait face à un déficit commercial d'environ 360 milliards d'euros avec Pékin. La chimie et les machines, parmi les secteurs les plus touchés par les importations bon marché en provenance de Chine, ont été désignées comme les prochaines industries nécessitant une protection urgente après les quotas sur les voitures hybrides.
Alors que les quotas sur les voitures ont été négociés avec Pékin, les dirigeants ont réclamé jeudi l'introduction de mesures de sauvegarde unilatérales "sans délai", selon des responsables.
La Commission a présenté l'accord conclu la semaine dernière comme la première phase de négociations lancées en juin. Mais le temps presse : le déficit commercial de l'UE avec la Chine ne cesse de se creuser mois après mois, et les données des douanes chinoises montrent des exportations chinoises vers l'UE en hausse de 25 % sur un an.
La stratégie de l'UE consiste à poursuivre le dialogue tant qu'il produit des résultats concrets, tout en renforçant ses défenses commerciales. La France et l'Allemagne ont, la semaine dernière, exhorté la Commission à élaborer un nouvel instrument pour répondre rapidement aux perturbations de marché provoquées par la Chine, accusée de pratiques commerciales déloyales.
"La concurrence doit être équitable. Nous créerons des instruments contre l'utilisation de capacités comme levier, contre les subventions élevées, contre les monnaies sous-évaluées. Et il y aura une boîte à outils pour cela. Cette boîte à outils sera plus grande. Elle sera aussi appliquée si nécessaire", a déclaré le chancelier allemand Friedrich Merz.
La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a indiqué aux dirigeants que son institution allait commencer à travailler sur cet outil, même s'il reste incertain qu'il soit prêt avant la fin de l'année.
D'autres instruments sont en préparation, notamment un outil de diversification pour inciter les entreprises de l'UE à diversifier leurs fournisseurs de produits stratégiques comme les matières premières critiques, et un mécanisme de solidarité pour aider les États membres frappés par de possibles contre-mesures chinoises.
Énergie
Jeudi, les dirigeants ont été entraînés dans une discussion interminable sur l'énergie. Le Groupe de Visegrád (V4) et l'Italie ont demandé de modifier les conclusions du sommet pour inviter la Commission à proposer de nouvelles mesures visant à limiter les fluctuations de court terme des prix de l'électricité et à réexaminer le projet de système d'échange de quotas d'émission (ETS).
Le V4, l'Italie et, dans une moindre mesure, la Grèce ont mené la charge car ils sont confrontés à certains des coûts énergétiques les plus élevés d'Europe, une préoccupation largement partagée par les autres États membres, qui ont finalement réclamé une réponse européenne coordonnée à la crise énergétique en cours.
La tentative de rouvrir l'ETS a toutefois suscité une réaction idéologique de la Finlande, du Danemark et de la Suède. Le système impose aux entreprises de payer pour leurs émissions et les incite à investir dans la durabilité.
Le Premier ministre tchèque Andrej Babiš, à l'inverse, s'en est pris violemment à la taxe carbone, l'accusant de ruiner la compétitivité de l'Europe en alimentant l'envolée des coûts énergétiques au profit des spéculateurs sur les marchés.
"Nous sommes engagés depuis toute la journée, au niveau des dirigeants, dans un exercice de rédaction sur quelque chose de technique", a fulminé un responsable de l'UE en marge du sommet. "Cela ne débouche sur aucune nouvelle mesure ni aucune nouvelle politique qui aide réellement les États membres de l'UE face à leurs problèmes."
Rome et le V4 savent qu'ils n'ont pas la majorité qualifiée pour rouvrir les règles du marché du carbone de l'UE. L'objectif était plutôt de montrer à leurs opinions publiques qu'ils font ce qu'ils peuvent pour contenir la flambée des prix de l'énergie.