Alors que l’UE doit voter son budget pluriannuel, Bruxelles doit également fait face au déficit ukrainien, qui s’élève à 70 milliards d’euros.
La bataille autour du prochain budget pluriannuel de l’Union européenne entre dans une phase critique, susceptible de faire aboutir ou, au contraire, de compromettre un accord sur le financement de l’Ukraine.
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Ces négociations se superposent aux efforts pour combler le déficit de 70 milliards d'euros de l'Ukraine prévu pour 2027. Bruxelles soupçonnait depuis longtemps que les comptes de Kyiv révéleraient un important trou, alors que la Russie intensifie sa guerre et ravage les ressorts de l'économie intérieure. Mais ce n'est que lors du sommet de ce mois-ci que le montant de 70 milliards d'euros a été confirmé.
Les dirigeants ont ensuite demandé à la Commission européenne de présenter des options pour financer ce déficit, l'émission de dette commune apparaissant d'emblée comme la voie la plus réaliste. Le bloc devrait couvrir les deux tiers de cette somme, soit environ 46 milliards d'euros. D'autres alliés, comme le Royaume-Uni, le Canada, la Norvège et le Japon, devraient prendre en charge le reste.
L'ampleur du déficit a entraîné un changement d'ordre du jour pour le sommet extraordinaire prévu le mois prochain, qui devait initialement se consacrer uniquement au projet de budget. La réunion a été étendue à deux jours, les 26 et 27 novembre, afin d'intégrer des discussions sur l'Ukraine. De nouvelles propositions sont attendues sur les deux dossiers.
Le budget et l'Ukraine, deux dossiers liés
Techniquement, le budget de l'UE et l'aide à l'Ukraine sont deux dossiers distincts. Mais politiquement, expliquent des diplomates et des responsables, ils s'entremêlent rapidement. "Ce sont assurément les dossiers les plus urgents d'ici la fin de l'année", a déclaré un diplomate, en prévenant qu'il était encore trop tôt pour parler d'un seul grand paquet.
Deux raisons majeures expliquent cet enchevêtrement. D'abord, les deux portent sur l'argent. La bataille budgétaire oppose les "Frugals", ou "Sensible Six" (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Danemark, Finlande, Suède), aux "Friends of Cohesion" (Espagne, Italie, Portugal, Pologne, Croatie, Grèce...).
Les deux camps s'affrontant sur les enveloppes qui doivent être réduites et dans quelle mesure. Les "Frugals", qui sont les contributeurs nets, réclament de fortes coupes dans tous les postes, tandis que les "Friends of Cohesion" veulent préserver des volumes plus importants.
Ensuite, les deux dossiers se heurtent à une échéance serrée, celle de l'élection française. Marine Le Pen, la candidate du Rassemblement national, a promis de plafonner la contribution de son pays au budget à 5 milliards d'euros par an et a averti qu'aboutir à un accord avant le scrutin serait un "scandale démocratique".
Le président sortant, Emmanuel Macron, a indiqué à ses homologues que conclure un accord entre janvier et avril serait "compliqué".
La même logique s'applique désormais à l'Ukraine. Dans son programme, Le Pen a également promis de mettre fin à tout soutien français au pays épuisé par la guerre. "Ce financement s'arrêtera, et il s'agit d'une question d'honnêteté que de dire la vérité" au président ukrainien Volodymyr Zelensky, a-t-elle déclaré plus tôt ce mois-ci.
Plus facile ou plus difficile ?
La perspective d'une victoire de Marine Le Pen au printemps pèse lourdement sur les responsables et les diplomates à Bruxelles, qui reconnaissent que les deux dossiers en suspens doivent être réglés d'ici la fin de l'année avant que la fenêtre d'opportunité ne se referme.
Plus l'élection approche, plus la marge pour des décisions à forts enjeux se réduit.
"Notre cohésion interne est fragile. Si elle commence à se déliter, les conséquences pour l'Ukraine pourraient être encore plus graves que tout ce que Donald Trump dit ou fait", a expliqué un responsable national, en référence au récent rapprochement avec la Russie du président américain. "Nous avons besoin d'une solution structurelle pour le financement de l'Ukraine. Nous ne pouvons pas continuer à nous débrouiller dans l'urgence à la fin de chaque année. Le soutien à Kyiv doit être intégré de façon adéquate dans le prochain budget. C'est une bonne chose que ces discussions convergent en novembre."
Il n'est toutefois pas encore clair si le dossier ukrainien facilitera ou compliquera la conclusion d'un accord sur le budget, qui reste bloqué sur des lignes rouges maximalistes dans les camps opposés.
Selon une première école de pensée, il pourrait être plus facile de parvenir à un accord, car les "Frugals" regroupent certains des principaux donateurs bilatéraux de l'Ukraine, qui ont un intérêt direct à sécuriser ces nouveaux financements.
Une décision collective forte sur l'Ukraine pourrait rendre politiquement plus acceptable pour eux d'accepter, ou plutôt de tolérer, un budget plus élevé qu'ils ne l'auraient souhaité. "Cela pourrait aider à conclure", a estimé un autre diplomate.
Mais une autre lecture est que la pression constante des "Frugals" pour réduire les financements de l'agriculture et des politiques de cohésion pourrait rendre impossible, pour certains "Friends of Cohesion", de soutenir un accord sur l'Ukraine sans déclencher un retour de flamme dans leur pays.
La République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie indiquent qu'elles se soustrairont à toute émission de dette commune pour soutenir Kyiv. La Bulgarie, critique virulente des livraisons d'armes, devrait suivre. Toutes appartiennent au groupe de la cohésion.
Pour compliquer encore la donne, les discussions se dérouleront sur fond de prix de l'énergie élevés, de coûts d'emprunt importants et de mécontentement public à travers l'Europe.
Le Premier ministre slovaque Robert Fico a déclaré : "Ce serait extrêmement dangereux, et je veux être parfaitement clair, si quelqu'un essayait de lier le financement de l'Ukraine au budget. Ce serait un miracle si nous parvenions à un accord en décembre."