Négociations États-Unis–Iran à Islamabad : Téhéran veut récupérer ses avoirs gelés
Si les détails précis d'un accord de cessez-le-feu entre l'Iran et les États-Unis - voire d'un accord de long terme - restent très incertains, Téhéran devrait exiger en priorité la restitution de ses avoirs iraniens gelés à l'étranger.
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Les informations disponibles sur les négociations en cours, ainsi que les précédents où Téhéran conditionnait son feu vert à la libération de fonds placés hors du pays, laissent penser que cette exigence s'ajoutera à une demande plus large de levée par Washington de l'ensemble des sanctions primaires et secondaires imposées à l'Iran.
La valeur exacte des avoirs gelés de l'Iran reste inconnue, mais plusieurs estimations l'évaluent à plus de 100 milliards de dollars (86,5 milliards d'euros).
Par le passé, le régime de Téhéran a ouvert des comptes en devises auprès de grandes banques internationales afin de constituer des réserves destinées à soutenir la valeur de la monnaie officielle du pays, le rial.
Les séries successives de sanctions ont coupé le régime de ces fonds, provoquant à plusieurs reprises une dégringolade du rial et empêchant les entreprises iraniennes, qui achètent biens et services à des fournisseurs étrangers, de régler en euros, en yens ou dans d'autres monnaies.
L'accès aux devises est si crucial que, lors d'une audition au Congrès en février, le secrétaire au Trésor Scott Bessent est allé jusqu'à reconnaître que les États-Unis avaient délibérément provoqué une pénurie de dollars en Iran pour servir de catalyseur aux manifestations.
« Nous avons créé une pénurie de dollars dans le pays ... qui a culminé en décembre lorsque l'une des plus grandes banques d'Iran a fait faillite : il y a eu une ruée sur ses guichets, la banque centrale a dû imprimer de la monnaie, la devise iranienne s'est effondrée, l'inflation a explosé et, en conséquence, nous avons vu les Iraniens descendre dans la rue », a déclaré Bessent.
Avant le déclenchement de la guerre, l'Iran était déjà en pleine urgence économique. Le Centre statistique d'Iran a chiffré l'inflation annuelle à 68,1 % en février - son plus haut niveau depuis la Seconde Guerre mondiale - tandis que la Banque centrale d'Iran faisait état d'un taux légèrement inférieur, à 62,2 %.
De quoi expliquer pourquoi la question des avoirs gelés est au cœur des revendications dans les négociations actuelles.
Les États-Unis utilisent depuis longtemps les sanctions pour entraver l'accès de l'Iran à ses réserves de change, mais le pays a aussi obtenu à plusieurs reprises un accès partiel à certains de ses avoirs gelés.
Ainsi, après la conclusion en 2014 d'un accord nucléaire intérimaire avec les États-Unis, le Royaume-Uni, la Chine, la France, l'Allemagne et la Russie, l'Iran a été autorisé à rapatrier 4,2 milliards de dollars (3,6 milliards d'euros) de revenus pétroliers détenus à l'étranger.
En 2015, les mêmes pays ont finalisé le Plan d'action global commun (JCPOA), par lequel l'Iran acceptait de réduire drastiquement son programme nucléaire, de laisser des observateurs étrangers inspecter ses sites nucléaires et, en contrepartie, retrouvait l'accès à plus de 100 milliards de dollars (86,5 milliards d'euros) d'avoirs gelés.
Mais en 2018, au cours de son premier mandat, le président américain Donald Trump s'est retiré du JCPOA et a rétabli de vastes sanctions américaines, ce qui est revenu de facto à regeler les avoirs iraniens à l'étranger.
Trump doit désormais envisager de revoir sa position sur ce dossier alors que des responsables américains doivent reprendre les discussions avec l'Iran vendredi à Islamabad.
Dans quels pays sont détenus les avoirs iraniens ?
Selon diverses informations publiées au fil des ans, d'importantes réserves iraniennes seraient conservées en Corée du Sud et au Japon, deux clients historiques du pétrole iranien.
D'après le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) américain, des acheteurs de pétrole installés notamment à Singapour et aux Émirats arabes unis ont effectué des virements « potentiellement liés à du pétrole iranien sanctionné vers des entités potentiellement contrôlées par l'Iran, en particulier d'autres compagnies pétrolières basées aux Émirats et probablement des sociétés écrans domiciliées à Hong Kong ».
La Banque centrale d'Iran tiendrait également des comptes dans plusieurs autres pays, notamment en Chine, en Allemagne, en Inde et en Turquie.
Dans le contexte de la guerre en cours, après des frappes iraniennes contre des États du Golfe, Trump s'est dit surpris que l'Iran vise des pays qui gèrent sa fortune à l'étranger, déclarant : « C'est étrange, vous savez ? Les Émirats arabes unis, c'est un peu le banquier de l'Iran. Ils sont en quelque sorte son banquier. »
Selon le pays qui les détient, il reste toutefois difficile de savoir si ces avoirs sont partiellement, totalement, voire pas du tout gelés, chaque État affichant un degré de coordination différent avec Washington sur la question des sanctions contre l'Iran.
Depuis le rétablissement des sanctions secondaires américaines en 2018, la diplomatie iranienne concentre en grande partie ses efforts sur des négociations bilatérales avec ces pays afin d'obtenir la libération de ces fonds.
Le dernier transfert d'ampleur remonte à septembre 2023, lorsque quelque 6 milliards de dollars (5,1 milliards d'euros) de revenus pétroliers iraniens, bloqués depuis 2019 dans des banques sud-coréennes, ont été transférés vers des comptes restreints au Qatar dans le cadre d'une dérogation américaine aux sanctions liée à un échange de prisonniers.
L'Iran ne pouvait accéder à ces sommes que de manière conditionnelle, pour des achats humanitaires comme la nourriture et les médicaments, et sous étroite supervision américaine.
Ces fonds ont ensuite été de nouveau bloqués après les attaques menées par le Hamas le 7 octobre 2023, en raison du financement de l'organisation terroriste par l'Iran.
Un problème ancien, depuis la révolution
Après le renversement en 1979 du régime pro-occidental du chah Mohammad Reza Pahlavi et la prise en otage de ressortissants américains lors de la crise des otages en Iran, le président américain Jimmy Carter a gelé les avoirs iraniens jusque-là librement négociés.
Pendant cette crise qui a duré plus de 400 jours, 66 Américains, dont des diplomates et du personnel civil, ont été retenus en otage dans l'ambassade des États-Unis - un épisode généralement considéré comme ayant définitivement compromis les faibles chances d'une relation étroite entre le nouveau régime de Téhéran et Washington.
En vertu du décret présidentiel 12170, signé en novembre 1979, Carter a gelé environ 12 milliards de dollars (10,3 milliards d'euros) de dépôts du gouvernement iranien, d'or et d'autres biens détenus dans des banques américaines et leurs filiales à l'étranger, selon l'Office of Foreign Assets Control du département américain du Trésor.
Ces avoirs ont été partiellement débloqués en janvier 1981 dans le cadre des accords d'Alger, qui ont mis fin à la crise des otages.
L'Iran a remboursé environ 3,7 milliards de dollars (3,1 milliards d'euros) de prêts contractés auprès de banques américaines ; 1,4 milliard de dollars supplémentaires (1,19 milliard d'euros) ont été placés sous séquestre à La Haye pour régler des contentieux commerciaux en cours, et quelque 2,9 milliards de dollars (2,48 milliards d'euros) ont été directement restitués à Téhéran.
Un tribunal des réclamations Iran-États-Unis créé par ces accords siège toujours à La Haye aujourd'hui.
Des avoirs iraniens toujours largement hors de portée
Des décennies de sanctions supplémentaires, en réaction au programme nucléaire iranien, au développement de ses missiles balistiques et à son inscription sur la liste des États soutenant le terrorisme, ont considérablement élargi le volume total d'avoirs gelés par rapport au gel initial.
Par le passé, toute discussion sur une éventuelle libération de fonds s'accompagnait généralement de critiques occidentales, craignant que l'argent ne serve à la prolifération nucléaire et à l'achat d'armes.
Alors que les délégations de négociateurs doivent se rendre à Islamabad vendredi, la question des avoirs iraniens sera l'un des principaux sujets de discussion.
Reste à savoir si les États-Unis accepteront de débloquer des fonds, à quelle hauteur, depuis quels pays et sous quelles conditions.