L'élargissement de l'UE approche son moment de vérité: Monténégro et Albanie aux portes, Ukraine et Moldavie avancent, Bruxelles prépare ses réformes.
Pour la première fois depuis le Brexit, l'UE a une chance concrète de s'agrandir de nouveau. Mais alors que des pays comme le Monténégro se rapprochent rapidement de l'adhésion et que d'autres voient dans l'Europe un ancrage sécuritaire, l'ambition d'élargissement de Bruxelles s'apprête à passer son épreuve de vérité.
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L'élargissement de l'UE bénéficie d'un élan inédit depuis une génération, avec plusieurs "candidats de premier plan" proches de la ligne d'arrivée, l'Ukraine et la Moldavie qui franchissent leurs premiers pas décisifs hors de l'orbite de Moscou, et l'Islande qui s'interroge sur la reprise de ses négociations d'adhésion.
La situation n'avait pas été aussi prometteuse depuis des années, des responsables européens se félicitant d'avoir clôturé davantage de chapitres de négociation au cours des six derniers mois que durant la décennie écoulée.
Bruxelles recourt de plus en plus à la perspective d'adhésion à l'UE comme outil de politique étrangère : pour consolider son influence dans son voisinage immédiat, étendre des garanties de sécurité qui limitent l'influence de puissances hostiles et ancrer la stabilité dans un paysage géopolitique volatil.
Mais à mesure que la perspective d'une Union élargie se concrétise, les institutions européennes et les États membres se voient de plus en plus confrontés à une série de questions politiques et stratégiques qui atteindront un point critique si la prochaine vague d'élargissement se matérialise.
Équilibre géographique
Un facteur clé que l'élargissement de l'Union doit prendre en compte est l'équilibre géographique, notamment au regard du "grand élargissement" de 2004. Cette année-là, dix nouveaux États d'Europe centrale et orientale ont rejoint l'UE, donnant à de nombreuses capitales d'Europe occidentale le sentiment que le centre de gravité de l'Union s'était déplacé trop loin vers l'est.
Les actuels favoris, le Monténégro et l'Albanie, ne modifieraient pas cet équilibre compte tenu de leur taille modeste. Mais à mesure qu'ils approchent de la ligne d'arrivée, ils posent une question plus délicate : comment gérer le cas du pays le plus important des Balkans occidentaux, la Serbie, qui reste un sujet de division entre États membres.
Les "amis des Balkans occidentaux" s'interrogent sur les considérations géopolitiques qui façonnent la candidature de Belgrade. Ils avertissent que le processus fondé sur le mérite n'est pas appliqué de manière égale à tous les pays candidats.
Alors que la pression augmente pour ouvrir davantage de grappes de négociation avec l'Ukraine et la Moldavie d'ici la fin de l'année, les appels à préserver l'équilibre géographique ne peuvent que s'intensifier et pourraient aboutir à ce que les progrès de l'Ukraine sur la voie de l'adhésion deviennent tributaires de ceux de la Serbie.
L'Islande pourrait constituer un facteur inattendu mais bienvenu pour rééquilibrer la composition économique du bloc : ce riche pays nordique organise un référendum, avec un scrutin ouvert jusqu'au 29 août, sur la reprise ou non de ses négociations d'adhésion avec l'UE.
L'Ukraine, elle, reste le grand sujet dont il est difficile de faire abstraction. Les capitales européennes savent bien que, dans tout accord de paix éventuel avec Moscou, il faudra prévoir une forme d'appartenance européenne ou de garantie de sécurité.
En dépit de la modestie de son économie, la superficie, la population et les capacités militaires de Kyiv en feraient un État membre influent, notamment en matière de défense et de politique étrangère, obligeant Bruxelles à une réflexion de fond sur la manière dont fonctionnerait concrètement une Union élargie.
Nécessité de réformes
Dans son discours sur l'état de l'Union de 2023, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé des révisions de politiques en amont de l'élargissement : un plan directeur sur le fonctionnement d'une UE de 30 États membres ou plus.
Ce plan a ensuite été discrètement mis de côté pendant des années, la candidature de l'Ukraine compliquant la question tant sur le plan pratique que politique. La Commission doit désormais le publier le 30 septembre, alors que l'exécutif européen cherche à reprendre la main.
Alors que l'élargissement s'est hissé en tête de l'agenda bruxellois, les gouvernements européens débattent de la manière de gérer la prochaine vague de pays candidats. Ils ont avancé des idées allant de garde-fous démocratiques renforcés pour les nouveaux membres, tirés de l'expérience de la Hongrie sous Viktor Orbán, à une intégration graduelle destinée à offrir rapidement des bénéfices concrets de l'appartenance à l'UE.
Plus fondamentalement, la Commission devrait proposer des réformes du fonctionnement interne de l'UE afin de garantir que Bruxelles puisse rester opérationnelle une fois l'Union élargie.
Les appels à mettre fin à l'obligation d'unanimité sur des dossiers comme la politique étrangère se sont notamment intensifiés. Ils s'inscrivent dans un mouvement plus large visant à rendre l'action extérieure du bloc plus décisive dans un climat géopolitique tendu, autre héritage des blocages répétés imposés par Orbán à la prise de décision européenne.
L'idée de rendre la Commission européenne plus resserrée et plus agile, en la recentrant sur les priorités émergentes, pourrait ressurgir. Cela impliquerait d'abandonner le principe selon lequel chaque État membre dispose d'un commissaire, un principe soutenu par les petits pays.
Les sceptiques jugent le calendrier inadapté à une réforme aussi profonde, plusieurs grands pays de l'UE étant appelés aux urnes l'an prochain. C'est le cas notamment de la France, où la perspective de voir un candidat du Rassemblement national, d'extrême droite et eurosceptique, accéder à la présidence n'a jamais semblé aussi plausible.
D'autres rétorquent qu'il y a toujours une élection majeure quelque part en Europe et que des réformes maintes fois repoussées ne peuvent plus attendre.
Incertitudes sur la ratification
Le processus d'élargissement de l'UE repose depuis toujours sur l'hypothèse que les États membres sont disposés à accueillir de nouveaux entrants dans le club.
En général, les pays de l'UE expriment leurs griefs avant la conclusion des négociations d'adhésion. Les longues disputes de la Macédoine du Nord, d'abord avec la Grèce à propos de son nom puis avec la Bulgarie au sujet des droits des minorités, en sont parmi les exemples les plus emblématiques.
Bloquer purement et simplement une adhésion au stade de la ratification serait certes sans précédent, mais ce risque est bien réel. Le paysage politique a glissé vers la droite dans des pays fondateurs comme les Pays-Bas et la France, rendant les électeurs généralement plus méfiants à l'égard de l'élargissement.
Comme l'a expliqué à Euronews le chef de la mission monténégrine auprès de l'UE, Petar Marković, l'une des principales raisons pour lesquelles son pays est prêt à accepter des garanties supplémentaires en matière d'État de droit et de lutte contre les reculs démocratiques est précisément de faciliter le processus de ratification.
La France reste la plus grande inconnue. En 2005, Paris a introduit un amendement constitutionnel imposant que tout nouveau traité d'adhésion soit soumis à un référendum national ou approuvé à une majorité des trois cinquièmes lors d'une session conjointe du Parlement.
Là encore, le Monténégro devrait servir de test. Sa ratification pourrait être regroupée avec celle de l'Albanie, en fonction du rythme des progrès de Tirana, ou avec celle de l'Islande, selon l'issue du référendum.
"Si le Monténégro n'y parvient pas, cela perturbera évidemment le processus de manière très grave", a déclaré à Euronews Florian Bieber, coordinateur du Balkans in Europe Policy Advisory Group. "Il faut un plan de contingence très clair pour faire face à ce scénario."