La campagne menée avec succès par la France pour retirer l'oligarque ouzbéko-russe Alisher Ousmanov de la liste des sanctions laisse un goût amer aux responsables et diplomates à Bruxelles, qui redoutent désormais un précédent dangereux.
C'était le genre de titre qu'on pensait impossible à publier : l'Union européenne allège ses sanctions contre la Russie au moment même où Moscou intensifie la guerre en Ukraine.
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Et pourtant, c'est exactement ce qui s'est passé. Après plusieurs jours de négociations intenses, pendant lesquels les ambassadeurs n'ont cessé d'entrer et sortir de la salle, le bloc a décidé de retirer deux oligarques russes de premier plan, Alisher Ousmanov et Mikhail Fridman, de sa liste de sanctions.
Les deux hommes avaient été visés dès les premiers jours de l'invasion à grande échelle en raison de leurs liens personnels étroits avec le Kremlin et de leur poids considérable dans l'économie russe. Ils avaient contesté ces motifs et passé des années à tenter d'être radiés.
Cette semaine, leur souhait de longue date a été exaucé. Usmanov et Fridman sont de nouveau libres d'entrer sur le territoire de l'UE et d'accéder à leurs avoirs personnels.
La nouvelle a provoqué la colère de l'Ukraine, qui avait publiquement exhorté les États membres à ne pas toucher à la liste noire. Le pays est pilonné par les drones à réaction et les missiles balistiques russes et demande à ses alliés d'augmenter, et non de réduire, la pression.
"La décision de retirer Ousmanov et Fridman de la liste est honteuse et injustifiable", a déclaré le ministre des Affaires étrangères Andrii Sybija. "Moscou célèbre parce qu'elle a obtenu ce qu'elle voulait : un sentiment d'impunité, l'humiliation de l'UE et des divisions entre Européens".
À Bruxelles, les responsables et les diplomates sont sonnés par cet épisode douloureux et s'efforcent de limiter les dégâts d'image qu'il a laissés derrière lui.
Pour l'UE, qui se targue de faire "tout ce qu'il faut" pour soutenir l'Ukraine, la levée très médiatisée des sanctions visant deux milliardaires russes est difficile à avaler.
Pour atténuer le choc, les États membres ont décidé de prolonger pour une durée inédite de 36 mois la liste de près de 3 000 noms et de prévenir de futurs vetos jugés indésirables.
Mais l'amertume reste vive.
"C'était un moment bas", a reconnu un diplomate.
"Personne n'est satisfait de cette issue", a ajouté un autre.
L'Irlande, qui a négocié ce fragile compromis, a parlé d'une situation "difficile".
La plupart des regards se tournent vers un pays en particulier : la France.
Au début du mois, la France a créé la stupéfaction chez ses partenaires lorsqu'elle a soudain rejoint la Slovaquie pour demander le retrait d'Usmanov de la liste. L'ambassadeur français a invoqué de façon laconique un impératif de "sécurité nationale", laissant les autres émissaires perplexes.
On a appris par la suite que cet argument de "sécurité nationale" visait en réalité à obtenir la libération de deux ressortissants français détenus en Azerbaïdjan. Cette révélation a décuplé l'intérêt des médias pour l'affaire. La France, pourtant, n'a jamais exposé ses motivations pendant les négociations.
Le lendemain du retrait d'Usmanov de la liste, l'Azerbaïdjan a gracié et relâché Martin Ryan, condamné à 10 ans de prison pour avoir prétendument espionné pour le compte du gouvernement français.
"C'est un geste humanitaire que la France salue", a indiqué le ministère français des Affaires étrangères.
Cette séquence extraordinaire a rappelé le poids diplomatique que la France, deuxième plus grand État membre, conserve encore à Bruxelles, malgré l'instabilité politique et le déficit croissant qui frappent le pays.
Certains diplomates estiment que sans l'appui de la France, la Slovaquie n'aurait jamais réussi à faire rayer Usmanov de la liste noire. Le pays, qui a déjà irrité ses partenaires par ses vetos abrupts, avait d'ailleurs tenté de le faire par le passé, sans succès.
Si l'on comprend la volonté de la France de faire libérer ses ressortissants détenus, beaucoup s'inquiètent du fait que Paris ait ouvert une boîte de Pandore et créé un précédent dangereux qui pourrait inciter des oligarques à "acheter" leur sortie des sanctions.
"Toute cette affaire montre que l'unanimité fait du tort à tout le monde, y compris à la France. Nous devons d'urgence pousser vers la majorité qualifiée pour les sanctions", a déclaré un troisième diplomate.
"L'unanimité les a rendus vulnérables au chantage".
Un avenir incertain pour les sanctions
La saga Ousmanov survient alors que l'UE montre des signes croissants de lassitude dans sa campagne de longue haleine pour affaiblir la machine de guerre russe.
Si le cœur du régime de sanctions reste intact, les récents événements ont ravivé les doutes sur la volonté politique qui sous-tend cette stratégie de pression. Après tout, les sanctions relèvent in fine d'un choix politique. Leur portée ne va pas plus loin que ce que la politique permet.
Le premier couac est survenu au printemps, lorsque Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne et l'une des principales partisans de cette stratégie, a proposé une interdiction totale des services maritimes pour les pétroliers russes.
L'objectif était d'alourdir la facture pour Moscou, qui s'appuie encore sur des prestataires européens pour transporter une partie de son pétrole de l'Oural, et de réduire sa principale source de revenus. C'était le type de mesure frappante que le bloc n'avait plus tenté depuis un certain temps.
Mais lorsque les États-Unis et Israël sont entrés en guerre avec l'Iran et que la fermeture du détroit d'Ormuz a plongé les marchés de l'énergie dans la tourmente, la perspective d'accroître la pression sur un grand fournisseur de pétrole a soudain semblé bien moins attrayante.
L'interdiction a été approuvée sur le principe, mais son application a été indéfiniment suspendue dans l'attente d'un accord au niveau du G7. Cet accord n'a jamais vu le jour et la proposition est restée en suspens avant de disparaître peu à peu des radars.
Von der Leyen a tenté de tourner la page avec un nouveau paquet de sanctions, présenté début juin, au moment où l'Ukraine retrouvait un certain élan sur le champ de bataille.
"Nous voulons maintenir l'intensité maximale de nos sanctions", a-t-elle déclaré.
Ce paquet s'est toutefois enlisé dans des négociations chaotiques, largement médiatisées, qui ont mis en lumière l'appétit décroissant des capitales pour de nouvelles douleurs économiques.
La Bulgarie a opposé son veto à des sanctions visant le patriarche Kirill, chef de l'Église orthodoxe russe. L'Allemagne et le Portugal ont torpillé une tentative de restreindre les importations de poisson russe. La France et l'Italie ont transformé une interdiction de visas pour les soldats russes en simple déclaration sans effet contraignant.
La Grèce est allée plus loin en utilisant les négociations sur le 21e paquet pour remettre en cause, a posteriori, le 19e paquet et obtenir une exemption pour le transport de GNL russe.
Ursula von der Leyen à Strasbourg.
Ce processus houleux a ouvert un débat franc entre responsables et diplomates : l'UE doit-elle poursuivre la stratégie des grands paquets globaux, adoptée au début de la guerre, ou privilégier des étapes plus modestes et progressives ? Même si des mesures ciblées seraient plus simples à adopter en pratique, elles exigeraient toujours l'unanimité.
Dans son discours sur l'état de l'Union, von der Leyen a esquissé un changement de cap.
"Il faut continuer de faire pression sur la Russie. Ce dont nous avons besoin, ce ne sont pas forcément de nouvelles sanctions, mais surtout d'une application rigoureuse des sanctions existantes", a-t-elle expliqué.
Ses propos laissent entendre que la Commission réfléchira à deux fois avant de présenter ce qui serait le 22e paquet de sanctions depuis février 2022. Après autant de mesures restrictives, l'exécutif a de plus en plus de mal à trouver de nouveaux secteurs et produits à cibler.
Le prochain test aura lieu en octobre, lorsque les États membres tenteront d'étendre la liste noire en y ajoutant plus de 1 600 noms de personnes et d'entreprises, sa plus grande extension à ce jour.
Reste à savoir si la saga Ousmanov renforcera la détermination des gouvernements ou les rendra plus prudents autour de la table, voire ouvrira la voie à des demandes copiées sur ce précédent.
Le calendrier de la levée des sanctions contre l'oligarque est "malheureux", estime Maria Shagina, chercheuse principale à l'International Institute for Strategic Studies (IISS), en rappelant l'adoption à Washington de la loi sur les sanctions portée par Lindsey Graham, qui n'est pas encore appliquée.
"Les États-Unis se décident enfin à renforcer les sanctions contre la Russie, et les divisions visibles au sein de l'UE envoient le mauvais signal. Cela ne veut pas dire que les sanctions européennes ont atteint leur limite politique, mais cela met en lumière deux problèmes", explique Shagina à Euronews.
"D'abord, de nombreux États membres cachaient leurs réticences derrière les vetos hongrois et slovaques. Ensuite, obtenir l'unanimité sur des sanctions « lourdes » va devenir de plus en plus sensible politiquement, ce qui encouragera les marchandages en coulisses".