L'UE veut une réaction politique plus rapide face au sabotage, aux cyberattaques et aux incursions de drones. Des experts estiment que le Conseil de sécurité proposé pourrait aider, mais seulement en partie.
Sabotages, incendies volontaires, cyberattaques, désinformation et drones dans des espaces aériens interdits. La campagne hybride menée par la Russie contre l'Europe ne ressemble plus à une série d'incidents isolés. L'Union européenne (UE) revoit désormais sa façon de réagir.
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En septembre, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a estimé que les menaces hybrides auxquelles l'Europe est confrontée sont "de moins en moins hybrides et de moins en moins de simples menaces". Dans son discours sur l'état de l'Union, elle a présenté une nouvelle idée : le Conseil de sécurité européen.
De la résilience à la dissuasion
Pour Ionela Ciolan, chargée de recherche au Centre Wilfried Martens pour les études européennes, l'enjeu est clair. La guerre hybride menée aujourd'hui par la Russie, dit-elle, revient à "tout transformer en arme", des attaques contre les infrastructures critiques et des ingérences électorales aux incendies ciblés et à l'instrumentalisation de l'énergie.
La réponse de l'UE s'est jusqu'ici appuyée sur la résilience et la coordination. Sa "boîte à outils hybride", activée en juin 2024, rassemble des mesures cyber, des sanctions, des actions diplomatiques et des dispositifs de soutien. Elle a mis en place un régime de sanctions hybride spécifique à la Russie, avec une première série d'inscriptions en décembre 2024, ainsi que des équipes de réaction rapide, déployées pour la première fois en Moldavie en 2025.
Les analystes y voient désormais un changement. L'attribution publique à la Russie est plus rapide, les discussions sur la manière de faire payer Moscou se multiplient, et les incidents sont considérés comme les éléments d'une même campagne. Le Parlement a adopté en septembre un rapport appelant à une approche plus proactive, par 470 voix contre 129.
Des failles subsistent : les sanctions requièrent l'unanimité, le renseignement reste fragmenté entre les capitales, et il n'existe pas de consensus sur le moment où un sabotage justifie une réponse militaire collective.
Ce qui est envisagé
La proposition repose sur trois volets liés : un forum permanent de dirigeants, un protocole de sécurité d'urgence et un instrument de financement pour des capacités communes comme la défense aérienne. Le protocole est le plus pertinent pour les menaces hybrides. Ursula von der Leyen l'a présenté comme la réponse européenne à l'article 4 de l'OTAN, permettant à tout État membre de réunir les 27 gouvernements lorsqu'il estime que sa sécurité est menacée.
La Commission envisagerait d'inviter des partenaires comme le Royaume-Uni, la Norvège, l'Ukraine et le Canada. Aucun projet législatif formel n'a été présenté, et aucune base juridique, aucun système de vote, aucun budget ni aucune date de lancement n'ont été arrêtés.
Luigi Scazzieri, analyste principal au sein de l'Institut de l'Union européenne pour les études de sécurité, ne mâche pas ses mots sur ce que serait cette instance. Dans la version de von der Leyen, le Conseil est essentiellement une réunion spécifique du Conseil européen avec des partenaires invités. "Ce n'est pas à proprement parler un organe de décision", explique-t-il.
Cela signifie qu'il ne peut pas trancher les désaccords qui ralentissent les réponses de l'UE. Scazzieri estime que son intérêt se situe ailleurs : "Sa valeur principale […] n'est pas nécessairement la rapidité, mais plutôt la cohérence entre les différentes politiques". Selon lui, il aiderait l'UE à réfléchir plus stratégiquement à sa boîte à outils, des sanctions aux dépenses, tandis que l'OTAN conserverait la défense collective.
Les critiques, reconnaît-il, feront valoir que l'Europe dispose déjà de nombreux forums, dont la Communauté politique européenne.
La question du seuil
La question la plus délicate est de savoir à partir de quand une attaque hybride devient plus grave. Ionela Ciolan renvoie à la clause d'assistance mutuelle de l'UE, l'article 42.7, et au débat sur sa mise en œuvre face aux attaques hybrides.
"Une cyberattaque qui met des hôpitaux à l'arrêt ou un sabotage qui paralyse un réseau électrique peut avoir des conséquences comparables à une attaque militaire conventionnelle", explique-t-elle. Moscou, ajoute-t-elle, prospère dans la zone grise : "La Russie exploite l'ambiguïté pour compliquer l'attribution et retarder une réponse collective".
Sa conclusion est que l'Europe a besoin de règles communes : "Les Européens doivent donc disposer d'un cadre partagé pour évaluer ces attaques et être en mesure de répondre à des actions hostiles même lorsqu'elles restent en dessous du seuil de l'agression armée".
Selon elle, un Conseil de sécurité et un protocole de sécurité d'urgence pourraient aider les États membres à "passer plus rapidement de réactions nationales à une réponse européenne commune, en réunissant des instruments militaires et non militaires". La décision d'invoquer l'article 42.7 resterait entre les mains de l'État attaqué.
Un filet de sécurité face à Washington ?
Steven Blockmans, directeur adjoint du Centre international pour la défense et la sécurité à Tallinn, estime que l'idée a été relancée par les doutes sur l'engagement des États-Unis envers l'article 5 de l'OTAN. Le concept remonte à une proposition formulée en 2018 par Angela Merkel et Emmanuel Macron. Il voit dans ce Conseil un filet de sécurité au cas où le Conseil de l'Atlantique nord serait bloqué, que ce soit par Washington ou par un autre allié. Il relie son regain de dynamique à la crise au Groenland et affirme que le commissaire à la Défense Andrius Kubilius porte cette idée depuis plus d'un an.
Blockmans estime que cette instance doit avoir de véritables moyens d'action pour être crédible. "La légitimité d'un Conseil de sécurité européen serait renforcée si sa gouvernance reposait sur des procédures de décision", explique-t-il, en donnant aux parlements nationaux un garde-fou démocratique et en la reliant à des structures de commandement compatibles avec l'OTAN et à un budget dédié.
"C'est un idéal qui nécessiterait des années de rédaction de traités", poursuit-il. Mais si la situation l'exige, "une construction informelle pourrait très bien être créée dès demain, si l'on est acculé".
Le Conseil de sécurité européen est-il donc un outil contre les attaques hybrides ? À ce stade, seulement en partie. Telle qu'elle est formulée, l'idée améliorerait la coordination et offrirait aux dirigeants un espace régulier pour discuter de sécurité avec les partenaires. Le protocole de sécurité d'urgence pourrait fournir un point d'entrée politique plus précoce pour les incidents situés en dessous du seuil de l'attaque armée. Mais les experts s'accordent à dire que les obstacles de fond se trouvent dans les politiques nationales.