Abris civils négligés en Europe : une inspection à Chypre relance le débat sur la protection civile et le rôle limité de l’UE.
Après qu'un drone présumé de fabrication iranienne a frappé la base de la RAF Akrotiri à Chypre en mars, des inspections d'urgence ont révélé qu'environ 200 des 2 500 abris civils enregistrés sur l'île étaient inutilisables. Les inspecteurs ont découvert des parkings obstrués, des sous-sols transformés en espaces de stockage, des abris remplis de déchets, ainsi que certains emplacements répertoriés sur l'application SafeCY qui n'ont pas pu être retrouvés.
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Des équipes spécialisées, comprenant des ingénieurs civils du ministère de l'Intérieur et du personnel de divers organismes, ont été mobilisées pour accélérer les contrôles. Des inspections intensives ont débuté le 1er mars, suivies deux jours plus tard de consignes de nettoyage des abris.
Le cas chypriote met en lumière un problème à l'échelle du continent : les réseaux d'abris civils créés pendant la Guerre froide se sont dégradés et l'UE ne dispose pas de compétences directes pour enrayer ce déclin.
Ce que l'UE peut faire, et ce qu'elle ne peut pas faire
L'UE dispose de pouvoirs directs très limités.
En vertu de l'article 196 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la responsabilité de la protection civile incombe à chaque État. L'UE ne peut qu'aider ou coordonner. Elle ne peut pas imposer la construction d'abris, financer des bunkers ou fixer des exigences techniques. Le principe de subsidiarité laisse à Bruxelles peu de latitude sur ce dossier, sauf si tous les États membres acceptent de modifier le traité.
En revanche, l'UE contrôle la capacité de réaction d'urgence. Le Mécanisme de protection civile de l'Union (MPCU), qui fonctionne via le Centre de coordination de la réaction d'urgence, permet aux États membres de demander de l'aide lorsque leurs moyens nationaux sont dépassés. La réserve rescEU de l'UE, un stock d'abris temporaires déployables, peut alors être mobilisée.
Mais les abris rescEU sont des unités modulaires, des tentes et des camps préfabriqués. Il s'agit d'infrastructures destinées à l'accueil de populations déplacées, et non de bunkers de défense civile résistants aux explosions.
Ce que fournit rescEU et ce que cela coûte
L'UE a engagé plus de 196 millions d'euros pour les réserves d'abris rescEU réparties dans six États membres pour la période 2021-2027.
La Suède détient la plus grande réserve : des stocks financés par l'UE à hauteur de 40,4 millions d'euros, capables d'héberger 36 000 personnes, avec notamment des unités hivernisées dotées de toilettes et de douches, entreposées à Vålberg et Kristinehamn et gérées par l'Agence suédoise de gestion des situations d'urgence. La Pologne construit six « villes de conteneurs » déployables, chacune pouvant être assemblée en 10 à 14 jours, pour un coût de 35,5 millions d'euros. La Croatie, la Slovénie, l'Espagne et la Roumanie disposent d'autres stocks.
Tout État membre de l'UE, y compris Chypre, peut demander à bénéficier de ces réserves via le MPCU, l'UE prenant en charge jusqu'à 100 % des coûts de transport et de logistique. Toutefois, ces réserves sont conçues pour des situations de déplacement de population, comme les inondations, les tremblements de terre ou les mouvements de population liés à des conflits, et non pour mettre les civils à l'abri sur place lors d'une attaque.
Chypre pourrait solliciter l'accueil sur son territoire d'une réserve rescEU propre, sur le modèle suédois, en s'appuyant sur des financements européens plutôt que nationaux. À ce jour, aucune demande en ce sens n'a été déposée.
Les leçons de l'Ukraine
Le test le plus important de la capacité européenne en matière d'abris d'urgence est intervenu après l'invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022.
Via le MPCU, l'UE a acheminé plus de 140 000 tonnes d'aide, pour une valeur totale de 796 millions d'euros. L'aide spécifiquement consacrée aux abris s'est élevée à 62,3 millions d'euros, incluant plus de 3 000 unités d'habitation préfabriquées pour 30 000 personnes, 16 000 lits et des millions de couvertures et de tentes. Les fournitures ont transité par des plateformes logistiques en Pologne et en Roumanie avant d'être envoyées vers les oblasts en première ligne, dont Kharkiv, Donetsk et Zaporijjia, qui ont reçu environ 50 à 60 % de ces équipements d'abri.
Cette opération a confirmé la capacité de l'UE à se mobiliser rapidement et à grande échelle, mais aussi ses limites. Les stations de métro renforcées et les abris anti-bombes en Ukraine ont été construits et financés au niveau national ; l'UE a apporté une aide aux personnes déplacées, pas une protection à celles qui se réfugiaient sur place.
De fortes disparités dans la couverture en abris civils
L'écart entre États membres de l'UE en matière de couverture par les abris civils est considérable.
La Finlande dispose de 50 500 abris couvrant 85 % de sa population de 5,5 millions d'habitants, entretenus dans le cadre d'une doctrine de défense totale, avec des sous-sols à double usage et des bâtiments publics intégrés au réseau. Les pays nordiques et baltes sont globalement bien préparés, l'Estonie et la Lettonie intégrant des capacités d'abris dans les écoles et les hôpitaux.
L'Allemagne compte moins de 600 bunkers opérationnels, qui ne couvrent qu'environ 0,5 % de la population. Le gouvernement fédéral a annoncé un plan d'investissement pouvant aller jusqu'à 30 milliards d'euros pour créer d'ici 2030 une capacité d'accueil d'un million de personnes, un programme encore au stade des premiers appels d'offres.
Les Pays-Bas n'ont pratiquement plus de capacité d'abris opérationnelle après des décennies de déclassement, et aucun grand programme de relance n'a été annoncé. La France, l'Italie et l'Espagne présentent également une couverture minimale, la planification d'urgence se concentrant avant tout sur les catastrophes naturelles plutôt que sur les menaces militaires.
Chypre a lancé son programme d'abris en 1999 en réaffectant des espaces souterrains existants plutôt qu'en construisant de nouvelles structures. Le gouvernement prépare désormais un projet de loi pour obliger les espaces souterrains des nouveaux immeubles d'habitation à faire office d'abris, en offrant des bonus de constructibilité aux promoteurs privés.
Les moyens de pression dont dispose Bruxelles
Sans révision des traités, il n'est pas possible d'imposer des normes obligatoires en matière d'abris à l'échelle de l'UE. Mais l'Union conserve des instruments de politique plus souples.
Le volet prévention et préparation du MPCU, doté de 1,26 milliard d'euros, finance des évaluations nationales des risques, des audits d'abris et des exercices transfrontaliers. Des mécanismes d'examen par les pairs pourraient aider à diffuser le modèle finlandais dans d'autres États. Après une crise, les fonds de cohésion peuvent être mobilisés pour moderniser les abris dans le cadre de la clause de solidarité de l'UE.
L'UE n'a lancé aucun programme spécifique visant les infrastructures permanentes d'abris civils dans les États membres. Aucun financement dédié à la préparation de Chypre n'a été identifié dans les cycles actuels du MPCU.
Pour l'heure, l'Europe réévalue ses capacités de défense civile après des décennies de déclin. L'Allemagne investit des dizaines de milliards, la Finlande reste bien préparée et Chypre s'efforce de remettre son réseau d'abris en état.
Les moyens d'urgence de l'UE se révèlent efficaces pour gérer les crises, comme l'a montré l'Ukraine. En revanche, l'Union a une marge de manœuvre limitée sur les infrastructures d'abris pour civils en amont d'une crise. La responsabilité principale reste entre les mains des gouvernements nationaux, Bruxelles demeurant largement en retrait.