Le départ imminent de Viktor Orbán oblige les dirigeants de l'UE à se poser des questions embarrassantes sur le processus d'adhésion de l'Ukraine, questions que le veto hongrois avait jusqu'à présent laissées en suspens.
Depuis près de deux ans, l'ambition de l'Ukraine d'adhérer un jour à l'Union européenne n'a pas été définie par ses progrès, mais par son absence de progrès.
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Le veto de la Hongrie, imposé en juin 2024 et maintenu depuis, a effectivement paralysé la demande d'adhésion de l'Ukraine, poussant Kyiv et Bruxelles vers des voies informelles pour faire avancer les travaux juridiques et techniques dans l'espoir d'une percée.
En conséquence, l'Ukraine se trouve aujourd'hui dans une position très inhabituelle : sur le papier, elle est prête à ouvrir les six groupes de négociations qui structurent le processus d'adhésion, mais dans la pratique, elle n'est capable d'en ouvrir aucun.
L'exaspération est palpable parmi les fonctionnaires ukrainiens et européens, qui estiment que le veto est disproportionné, injustifié et carrément abusif.
Aujourd'hui, après la défaite cuisante du Premier ministre hongrois Viktor Orbán lors des élections d'avril, l'UE se voit offrir la première chance crédible de sortir de l'impasse et de tenir la promesse faite à Kyiv dans les premiers mois de la guerre totale menée par la Russie.
Bruxelles attend du successeur d'Orbán, Péter Magyar, qu'il mette rapidement fin à l'obstruction constante et permette l'ouverture progressive des clusters. L'objectif est d'ouvrir au moins le premier, connu sous le nom de "fundamentals", avant les vacances d'été.
Mais si le changement de garde à Budapest remplit les dirigeants d'espoir et de soulagement, il les oblige également à affronter les questions complexes et sensibles entourant l'adhésion de l'Ukraine, que le veto hongrois avait effectivement mises de côté.
Jusqu'à présent, le débat politique s'est concentré sur Orbán, son obstruction et les solutions possibles. Après son départ, la question centrale - comment faire de l'Ukraine, un pays envahi, un membre de l'UE - revient sur le devant de la scène.
Cette nouvelle dynamique s'est manifestée au grand jour lors du sommet informel des chefs d'État et de gouvernement qui s'est tenu à Chypre la semaine dernière. Le président ukrainien Volodymyr Zelensky, qui devait initialement intervenir virtuellement, a décidé de se présenter en personne pour défendre les intérêts de son pays.
"Nous souhaitons devenir membre à part entière de l'UE, comme tous les autres pays de l'Union, de Chypre à la Pologne. La seule chose que nous demandons, c'est d'accélérer l'adhésion à part entière, avec une date de début d'adhésion claire", a déclaré le président ukrainien à l'assemblée informelle.
Les dirigeants se sont livrés à un délicat exercice d'équilibre : ils ont offert à Zelensky des paroles chaleureuses de soutien, assorties de mises en garde précises pour gérer ses attentes.
"Les négociations sur l'adhésion à l'UE peuvent progresser rapidement, mais cela ne signifie pas qu'une date d'adhésion pour l'Ukraine puisse être fixée à très court terme", a déclaré le Premier ministre néerlandais Rob Jetten, soulignant que Kyiv "a encore beaucoup de travail à faire".
"L'Ukraine appartient à la famille européenne, mais sur le chemin de l'adhésion, chaque pays doit remplir un certain nombre de conditions. Il en a toujours été ainsi", a déclaré son homologue luxembourgeois, Luc Frieden. "Il n'y a pas de raccourci".
Le Belge Bart De Wever s'est montré tout aussi prudent. "Je pense qu'il y a trop d'euphorie sur le fait que Viktor n'est plus là", a-t-il déclaré à la presse.
Quelques jours plus tard, le chancelier allemand Friedrich Merz a jeté un froid supplémentaire sur l'impression que le départ d'Orbán déroulerait le tapis rouge pour l'admission de l'Ukraine.
"Zelensky avait l'idée de rejoindre l'UE le 1er janvier 2027. Cela ne marchera pas. Même le 1er janvier 2028 n'est pas réaliste", a déclaré le chef de file des conservateurs allemands.
Des questions épineuses
La gestion de l'adhésion de l'Ukraine a toujours été destinée à être difficile.
Bien que ce soit la Seconde Guerre mondiale qui ait donné naissance à l'audacieux projet d'intégration européenne, l'Union n'a jamais eu affaire à un candidat encore en guerre. Il n'y a tout simplement pas de précédent dans les longues règles d'intégration d'un pays qui lutte contre une invasion à grande échelle et dont environ 20 % du territoire est sous occupation militaire.
Bruxelles a présenté à plusieurs reprises l'adhésion à l'UE comme une garantie de sécurité pour protéger l'Ukraine contre un nouvel assaut russe, tout en soulignant que ni Moscou ni Washington n'ont le droit de fixer le rythme de l'élargissement.
La taille de la population de l'Ukraine, son vaste territoire, les coûts croissants de la reconstruction et sa puissante production céréalière pèsent lourdement dans la balance, car son entrée déclencherait probablement des changements tectoniques dans les deux plus grandes enveloppes de fonds de l'UE : l'agriculture et la cohésion.
Sur le plan politique, on s'inquiète des effets sur la prise de décision si l'Ukraine, ainsi que d'autres candidats, rejoignent l'Union dans un avenir proche. Les 16 années de pouvoir d'Orbán ont prouvé à quel point un veto peut être étendu et à quel point il peut causer des dégâts.
Il serait possible de répondre à ces préoccupations en modifiant les traités de l'UE et en adaptant les règles internes afin d'éviter les surprises indésirables. Mais ouvrir les traités revient à ouvrir la "boîte de Pandore", préviennent les diplomates, car on ne sait jamais ce qui peut en sortir.
Toutes ces questions embarrassantes expliquent pourquoi les dirigeants européens sont si opposés à la double demande de Volodymyr Zelensky, à savoir un calendrier accéléré et une date d'admission spécifique. Après des années passées à parler en termes généraux, le ton devient plus sobre et plus professionnel.
Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a déclaré à Chypre que l'adhésion était un "contrat à double sens" entre le candidat, qui mène des réformes, et les États membres, qui sont censés récompenser ces efforts.
"En fin de compte, il s'agit d'une décision politique prise par tous les États membres, parce qu'à l'unanimité, ils doivent décider de l'adhésion", a-t-elle déclaré. "Mais la voie à suivre, la procédure fondée sur les mérites, doit être respectée pour que les deux parties sachent à quoi s'en tenir".
À ses côtés, António Costa, le président du Conseil européen, a rejeté les échéances "artificielles" et a exhorté les pays à agir avec un "sentiment d'urgence" et à "faire preuve de créativité".
Hors des sentiers battus
Plusieurs solutions créatives ont déjà été proposées.
Au début de l'année, la Commission a proposé un processus "inversé" dans le cadre duquel l'Ukraine deviendrait membre de plein droit et obtiendrait progressivement les avantages qui y sont associés. Les capitales ont mis finà ce projet en mars, le qualifiant d'imprudent.
À Chypre, le Belge De Wever a parlé d'une Europe "à plusieurs niveaux" pour intégrer les candidats à des rythmes différents, et l'Allemand Merz a suggéré que l'Ukraine rejoigne les institutions sans droit de vote. Des idées similaires envisagent d'intégrer davantage l'Ukraine dans le marché unique afin qu'elle puisse bénéficier des avantages économiques tout en poursuivant le travail ardu sur les clusters.
Les fonctionnaires et les diplomates à Bruxelles ont des points de vue différents sur la question, mais ils sont largement d'accord sur le fait que toute proposition doit être réalisable et raisonnable et maintenir les espoirs de Kyiv.
Zelensky se dit prêt à discuter des "formats possibles" pour répondre aux ambitions de son pays, mais insiste sur le fait qu'il ne se contentera pas de quelque chose de "symbolique".
"L'Ukraine se défend et défend assurément l'Europe. Et elle ne défend pas l'Europe de manière symbolique - des gens meurent réellement", a-t-il déclaré avant de s'envoler pour Chypre.
L'incertitude quant à l'approche de Péter Magyar ne fait que compliquer les choses. Pendant sa campagne, le chef du parti d'opposition Tisza a rejeté l'idée d'une adhésion accélérée de Kyiv. Plus tard, il a publié (en anglais) une longue liste d'actions que l'Ukraine devrait entreprendre pour "améliorer la situation" de la minorité hongroise en Transcarpatie, une question qu'Orbán avait déjà utilisée contre Zelensky.
En outre, le calendrier de l'année prochaine est rempli d'élections à fort enjeu dans quatre des cinq plus grands États membres - la France, l'Italie, l'Espagne et la Pologne - qui pourraient voir les forces eurosceptiques profiter de l'élargissement pour gagner du terrain.
Selon un sondage Eurobaromètre réalisé en 2025, 52 % des citoyens de l'UE sont favorables à l'admission de l'Ukraine et 41 % y sont opposés, avec de fortes variations d'un pays à l'autre.
Le problème se pose de façon particulièrement intense en France, où toute nouvelle adhésion à l'Union devrait être approuvée soit par référendum populaire, soit par une majorité des trois cinquièmes à l'Assemblée nationale. L'extrême droite est actuellement en tête des sondages d'opinion.
Selon Vladislava Gubalova, chargée de recherche à GLOBSEC, la recherche permanente de solutions créatives peut "apporter de la tangibilité sans adhésion immédiate" à l'Ukraine et donner aux dirigeants plus de temps pour construire un "dossier convaincant" parmi les électeurs méfiants.
"Les dirigeants politiques évoluent dans des environnements nationaux de plus en plus difficiles, où les messages pro-européens en faveur de l'intégration et de l'élargissement ne bénéficient pas d'un soutien unifié de la part de l'opinion publique. Au contraire, les électeurs - même lorsqu'ils soutiennent l'Ukraine - demandent des solutions économiques et sociales à l'intérieur du pays", a-t-elle déclaré à Euronews.
"Cette situation, associée à une communication stratégique inadéquate sur les avantages de l'élargissement et à des campagnes de désinformation nationales et étrangères, laisse aux dirigeants politiques une marge de manœuvre étroite".