Le 18 mai, le Parlement européen doit entériner un ultimatum réclamant 200 milliards d’euros de plus pour le budget 2028-2034. Les eurodéputés brandissent la menace d’un veto, la France juge l’accord précipité.
Cette revendication provoque un bras de fer entre le Parlement et le strict plafond de dépenses de 1,26 % du RNB défendu par Ursula von der Leyen, le mécanisme budgétaire qui limite les dépenses d’un gouvernement à un pourcentage de son revenu national brut total. Les États contributeurs nets comme l’Allemagne et les Pays-Bas estiment qu’il est déjà trop élevé.
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La Commission veut financer ses nouvelles priorités en matière de défense et d’IA en rationalisant les fonds existants. Le Parlement insiste pour que ces besoins ne se fassent pas au détriment des agriculteurs ni de l’aide régionale. À la suite d’un vote (370 voix contre 201), le Parlement réclame une hausse de 10 % du budget, visant 1,27 % du RNB. Ce chiffre exclut expressément les coûts considérables liés au remboursement de la dette de la pandémie, que les députés européens souhaitent isoler afin d’éviter d’« étouffer » les investissements futurs.
Si une majorité de députés européens vote contre l’orientation actuelle de la proposition, elle pourrait de facto geler l’ensemble du plan de 2 000 milliards d’euros et retarder le lancement du cycle de financement 2028.
Qu’est-ce que le cadre financier pluriannuel ?
Le cadre financier pluriannuel (CFP) fixe les montants alloués à chaque domaine de politique publique. Il finance des programmes qui bénéficient aux citoyens européens dans des secteurs comme la recherche, le climat, l’agriculture, la culture, la défense ou encore l’environnement.
Les traités de l’UE constituent la base de la procédure budgétaire européenne. Ils déterminent la façon dont le budget est défini, préparé, adopté et négocié afin de garantir la transparence.
La Commission propose le budget, tandis que le Conseil et le Parlement l’examinent et l’amendent conjointement avant de l’adopter. Les colégislateurs négocient et adoptent chaque année le budget annuel dans la limite des plafonds fixés par le CFP.
Contrairement aux gouvernements nationaux, l’UE ne prélève pas directement d’impôts sur les citoyens et les entreprises. Elle finance ses dépenses grâce aux « ressources propres ». Celles‑ci comprennent les contributions fondées sur le RNB, la taxe sur la consommation (TVA), les droits d’importation et la contribution sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés. Pour atteindre le niveau plus ambitieux de sa proposition, la Commission a suggéré de « nouvelles ressources propres » estimées à 58,2 milliards d’euros par an (aux prix de 2025), à partir du 1er janvier 2028.
La Commission met en œuvre le CFP de trois manières : gestion directe par la Commission elle‑même ou ses agences, gestion indirecte via des partenaires internationaux ou nationaux, et gestion partagée avec les États membres.
Le budget 2028‑2034 proposé s’élève à 1 816,89 milliards d’euros (en prix courants). La Commission le présente comme « plus vaste, plus intelligent et plus ciblé » que l’actuel. Il réduit le nombre de programmes de 52 à 16 afin de gagner en efficacité, de simplifier les procédures et de concentrer l’action sur les priorités essentielles de l’UE.
Le Parlement soutient la flexibilité et la simplification du budget, mais refuse de voir les pouvoirs des autorités régionales et municipales rognés, explique Carla Tavares, rapporteure sur le CFP et députée européenne du groupe de l’Alliance progressiste des socialistes et démocrates.
« Je suis évidemment favorable à la simplification. Mais simplifier ne doit pas signifier recentraliser ni contourner les territoires », déclare Marie‑Antoinette Maupertuis, présidente du groupe Alliance européenne au Comité européen des régions, présidente de l’Assemblée de Corse et présidente de la Commission des îles de la CPMR.
Les « gagnants » du nouveau budget
La proposition de budget 2028‑2034 opère un pivot vers le « hard power », avec des hausses ciblant la sécurité industrielle et militaire.
Le premier pilier du CFP (44 % du budget total) consacre 409 milliards d’euros aux Plans nationaux et régionaux de partenariat (PNRP). Ceux‑ci fusionnent au sein d’un cadre unique des fonds auparavant distincts, notamment la politique de cohésion et la politique agricole commune. Les financements sont conditionnés au respect d’objectifs et de l’état de droit.
Le deuxième pilier représente 21 % du budget et alloue 409 milliards d’euros au Fonds européen pour la compétitivité (FEC) (234 milliards d’euros) et à Horizon Europe (175 milliards). Le FEC vise à réduire la dépendance aux combustibles fossiles étrangers et à sécuriser les chaînes d’approvisionnement en énergie verte, en mobilisant jusqu’à 350 milliards d’euros d’investissements combinant fonds européens et capitaux privés.
La défense est un autre grand gagnant, le Fonds européen de défense et les projets de mobilité militaire bénéficiant d’une hausse « par dix » en réponse à l’agression russe. Les crédits passeraient d’environ 1,7 milliard à plus de 17 milliards d’euros afin de faciliter le déplacement rapide des troupes et du matériel à travers l’Europe.
L’intelligence artificielle et l’innovation de pointe bénéficieraient également d’une enveloppe de recherche prévue de 200 milliards d’euros, destinée à maintenir l’UE au niveau des États‑Unis et de la Chine. Une large part de ces fonds soutiendrait l’initiative des « usines d’IA », qui doit donner aux start‑up européennes accès à des supercalculateurs pour entraîner des modèles d’IA à grande échelle.
Le troisième pilier alloue 200 milliards d’euros à Global Europe, qui lie les dépenses d’action extérieure aux intérêts internes et couvre l’élargissement, les partenariats de voisinage, la gestion des migrations et l’aide internationale, y compris le soutien à l’Ukraine.
Secteurs laissés pour compte
Les financements destinés à la société civile et au journalisme indépendant sont comprimés dans de vastes « plans de partenariat nationaux » rigides : 200 milliards (10 %) sont partagés entre Erasmus+ et AgoraEU. Les 293 milliards d’euros restants alimentent divers projets, dont le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe, la protection civile et la santé, ainsi que le programme pour le marché unique et les douanes. Ce schéma risque de marginaliser le contrôle démocratique et la diplomatie culturelle.
« Si la gouvernance devient trop concentrée au niveau national, il existe un risque réel que les réalités locales, les petits territoires et les acteurs de la société civile perdent progressivement en visibilité et en influence dans le processus de décision », avertit Maupertuis.
La fracture géographique
Les priorités de dépenses ont divisé les États membres en deux camps distincts. Les pays d’Europe de l’Est, emmenés par la Pologne et les États baltes, plaident avec insistance pour un budget axé d’abord sur la sécurité, qui maintienne un niveau élevé de financements de cohésion afin de combler l’écart économique avec l’Ouest.
Les pays dits « frugaux » (dont l’Allemagne, la Suède, l’Autriche et les Pays‑Bas) réclament, eux, la discipline fiscale et un plafond budgétaire plus proche de 1,1 % du RNB.
Pour les pays de l’Est, le budget constitue un bouclier existentiel face à la Russie, même si l’UE doit « vivre selon ses moyens » et privilégier l’investissement privé à l’endettement public. Lors du sommet du Conseil européen d’avril à Chypre, l’Allemagne et les Pays‑Bas, principaux contributeurs nets, ont averti qu’un budget de 2 000 milliards d’euros était « irréaliste » compte tenu des contraintes budgétaires nationales.
Dans la version actuelle du texte, les contributeurs nets comme l’Allemagne et les Pays‑Bas se retrouvent, selon certains, « les mains vides » en termes de bénéfices directs, avec des contributions en hausse et la disparition des mécanismes de rabais dont ils bénéficiaient par le passé.
Les pays du Sud, comme l’Italie et l’Espagne, ainsi que les petits États membres, comme la Bulgarie et la Roumanie, risquent eux aussi d’être marginalisés, la fusion envisagée des fonds régionaux dans des plans nationaux pouvant contourner les autorités locales qui gèrent traditionnellement ces ressources.
Ce que veut le Parlement
Le Parlement demande une augmentation de 175,11 milliards d’euros (aux prix de 2025), ou de 197,30 milliards (en prix courants), par rapport à la proposition 2025 de von der Leyen. Il insiste pour que le budget reste un « outil d’investissement » pour l’Europe et ses citoyens, et rejette un modèle axé uniquement sur la performance qui réduirait le rôle des autorités régionales et locales.
La Commission doit redoubler d’efforts en matière d’investissements pour que l’Europe conserve une position géopolitique et stratégique dans le paysage international actuel, estime Tavares.
La proposition de la Commission d’appuyer les PNRP sur l’outil de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) rendrait les « plans nationaux massivement étatiques, tandis que les spécificités territoriales disparaîtraient progressivement de la logique de programmation », a expliqué Maupertuis à Euronews.
L’Europe doit travailler en collaboration avec ses territoires plutôt que d’imposer une approche descendante. Elle propose un « pacte européen de partenariat fondé sur la gouvernance multiniveau, les évaluations d’impact territorial, la subsidiarité active et l’implication directe des autorités locales et régionales dès le départ ».
Les députés demandent 888,86 milliards d’euros (aux prix de 2025) pour le premier pilier, contre les 797,1 milliards de la Commission, avec une politique agricole commune (PAC) renforcée de 385,12 milliards et 274,34 milliards pour la politique de cohésion.
Tavares souligne que le Parlement a du mal à accepter un transfert de financements des politiques traditionnelles vers la défense et la compétitivité.
Maupertuis met en garde contre la sous‑estimation de ces politiques par la Commission, car elles « ne sont pas de simples instruments budgétaires, [mais] des outils politiques essentiels garantissant l’équilibre territorial, la résilience économique et l’égalité des chances à travers l’Europe ».
Le Parlement approuve une augmentation globale de 62,08 milliards d’euros pour la compétitivité, dont 26,6 milliards pour le FEC. Pour Global Europe, 21,24 milliards supplémentaires par rapport à la proposition de la Commission (190 milliards) devraient renforcer l’élargissement, l’aide à l’Ukraine, la coopération multilatérale et l’aide humanitaire.
Il avertit également que la structure simplifiée proposée par la Commission nuit à la transparence et à la responsabilité démocratique. Le Parlement réclame une plus grande participation aux travaux, avec un champ d’action élargi pour ses fonctions budgétaires et de décharge.
« Nous sommes l’autorité budgétaire », rappelle Tavares, qui estime que la proposition de budget actuelle doit être plus transparente pour toutes les parties prenantes, y compris les bénéficiaires finaux.
Les députés soutiennent le projet de la Commission de créer un « panier » de différentes « nouvelles ressources propres », incluant des taxes sur les grandes entreprises et sur les importations et exportations de tabac. « Nous avons besoin d’un budget solide, prêt à faire face aux nouveaux défis, et pour cela il nous faut une base robuste », souligne Tavares.
Les nouvelles ressources propres proposées constituent « un bon début », selon Tavares, mais il faudra d’autres recettes pour atteindre 60 milliards d’euros de revenus annuels. Le Parlement suggère d’étendre le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, d’instaurer une taxe sur les services numériques, une taxe sur les jeux d’argent en ligne et un prélèvement sur les plus‑values liées aux crypto‑actifs.
Augmenter les nouvelles ressources propres est la seule manière de financer un budget plus ambitieux, car réduire le nombre de politiques financées par l’UE n’est pas une option, a déclaré Tavares à Euronews.
Les principales divergences avec la Commission portent sur NextGenerationEU, l’instrument de relance post‑COVID‑19 de 800 milliards d’euros de l’Union. Alors que la Commission intègre le remboursement de 168 milliards de subventions NGEU dans le budget 2028‑2034, le Parlement souhaite maintenir ces coûts en dehors des plafonds budgétaires.
Un sommet de juin sous suspense
Lors de la session plénière d’avril à Strasbourg, Piotr Serafin, commissaire chargé du Budget, de la Lutte antifraude et de l’Administration publique, a affirmé que la Commission était « prête à jouer le rôle de médiateur impartial ». Mais les affrontements entre États membres sur la taille du budget, la répartition de l’effort et l’affectation des dépenses menacent de retarder son adoption.
« Notre position est de travailler avec le Conseil », indique Tavares. Le Parlement doit se prononcer sur sa position le 18 mai. Un vote favorable fixerait une ligne rouge claire avant les négociations avec la Commission et le Conseil, signalant la volonté des députés de défendre leurs ambitions budgétaires sans concessions et poussant le Conseil à se montrer plus accommodant en amont du sommet des 18‑19 juin.