L'UE encore aux prises avec les épineuses questions des avoirs russes

Il y a presque un an, Ursula von der Leyen a pris l’une de ses décisions les plus audacieuses en tant que présidente de la Commission européenne : elle a proposé d’utiliser les avoirs immobilisés de la Banque centrale de Russie pour couvrir les besoins budgétaires et financiers de l’Ukraine.

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En puisant dans ces avoirs, expliquait‑elle, le bloc pourrait dégager jusqu’à 210 milliards d’euros de nouvelle aide à Kyiv sans grever les finances publiques. Les contribuables européens seraient épargnés. Et le vide laissé par les États‑Unis, dirigés par le président Donald Trump, serait comblé.

C’était une idée tout simplement sans précédent dans l’histoire moderne : l’argent de l’agresseur paierait la résistance de la victime.

Mais elle était aussi extrêmement controversée. À tel point que quatre mois plus tard, lors d’un bras de fer politique spectaculaire juste avant la trêve hivernale, le projet a volé en éclats. Alors qu’ils s’apprêtaient à s’aventurer en terrain inconnu, les 27 dirigeants ont fait marche arrière et se sont rabattus sur une option connue mais coûteuse : un emprunt commun pour garantir un prêt de 90 milliards d’euros.

Ce prêt a été salué comme une étape majeure dans les efforts de longue haleine du bloc pour soutenir l’Ukraine « aussi longtemps qu’il le faudra ». Les 90 milliards d’euros devaient couvrir les deux tiers des besoins de Kyiv jusqu’à fin 2027, les autres alliés apportant le tiers restant.

Mais aujourd’hui, dans un retour en boomerang, à peine deux mois après le premier versement au titre du prêt, les avoirs russes reviennent sur la table.

La Suède, les Pays‑Bas, l’Espagne et la Pologne ont signé une lettre demandant à la Commission d’explorer « de nouvelles options » pour mobiliser ces fonds, relançant de facto un débat que le fragile compromis sur le prêt était censé avoir tranché. (Bien que non signataires, les États baltes, le Danemark, la Finlande et l’Allemagne sont considérés comme favorables.)

La lettre affirme clairement que les 90 milliards d’euros « ne suffiront pas » à soutenir l’Ukraine alors que la Russie intensifie sa campagne de frappes de missiles balistiques, semant la mort et la destruction.

C’est un aveu remarquable, que d’autres capitales partagent en privé, au vu de l’énorme capital politique investi pour mettre en place cette ligne de crédit. C’est aussi un sérieux désaveu adressé aux autres alliés occidentaux, accusés de ne pas avoir été au rendez‑vous.

« Si nous pouvons être fiers de nos réalisations, nous ne pouvons pas nous reposer sur nos lauriers », peut‑on lire dans le document. « Chaque jour qui passe, le coût de la guerre augmente, alors que les attaques incessantes de la Russie se poursuivent sans relâche. »

Ce calendrier n’a rien de fortuit. Plus tôt cette semaine, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a tiré la sonnette d’alarme sur les besoins de financement croissants de l’Ukraine, avertissant que le ministère de la Défense fait face à un trou de 27 milliards de dollars (23 milliards d’euros). Il a affirmé que son pays a besoin de « plus d’argent, beaucoup plus » pour rester « compétitif » dans les frappes en profondeur contre la Russie.

Zelensky a ensuite avancé deux pistes pour combler ce déficit : soit l’UE décaisse par anticipation une partie du prêt de 90 milliards d’euros, au risque de bousculer le calendrier, soit elle puise dans les avoirs russes. Malgré le fiasco de l’an dernier, les responsables ukrainiens n’ont jamais renoncé à cette voie inédite, qu’ils considèrent comme l’expression ultime du principe « Make Russia Pay ».

« Où que ces avoirs se trouvent, nous devons trouver un moyen équitable de les utiliser pour nous protéger de la guerre menée par la Russie », a déclaré le leader ukrainien.

Le timing de la lettre s’explique aussi par un autre facteur.

L’année prochaine sera particulièrement chargée en élections à forts enjeux, notamment dans quatre des plus grands États membres du bloc : la France, l’Italie, l’Espagne et la Pologne. Une possible victoire de l’extrême droite en France, comme le prévoient les sondages, pourrait plonger l’UE en territoire inconnu.

Pour la coalition emmenée par la Suède, il faut saisir l’instant présent avant que le calendrier électoral ne rende impossible tout débat de fond au niveau européen.

En filigrane, la lettre rappelle implicitement que les gouvernements ne peuvent aller qu’à une certaine distance avant de se heurter au mécontentement des contribuables.

Mais si le projet a échoué de façon retentissante en 2025, comment pourrait‑il réussir un an plus tard ?

"Difficile à concevoir"

Plusieurs éléments ne plaident pas en faveur de cette nouvelle offensive.

Pour commencer, la constellation politique qui avait rejeté la proposition complexe en décembre est restée pratiquement inchangée depuis. La Hongrie, malgré la défaite de Viktor Orbán, a maintenu sa clause de non‑participation au prêt de 90 milliards d’euros.

La Commission, qui affirme être prête à « fournir toute l’assistance nécessaire », réfléchira sans doute à deux fois avant de tenter un nouveau coup d’éclat susceptible de partir en fumée. Toute initiative se superposerait aux discussions sous haute tension sur le prochain budget pluriannuel de l’UE.

« En regardant ce qui s’est passé l’an dernier, je ne vois pour l’instant aucun appétit pour rouvrir ce dossier. Les obstacles et les réserves de certains États membres n’ont pas changé », a déclaré un haut fonctionnaire européen. « Nous franchirons le pont lorsqu’il se présentera. »

La Belgique, principal lieu de dépôt de ces avoirs, se dit prête à examiner de nouvelles idées à condition que les États membres acceptent de fournir des garanties inconditionnelles et illimitées pour protéger le pays contre d’éventuelles représailles de la Russie.

Lors des négociations houleuses de l’an dernier, le Premier ministre belge Bart De Wever avait mis en garde contre le fait que l’utilisation des fonds russes pourrait être perçue comme une confiscation d’avoirs souverains, illégale en droit international, et risquait de faire dérailler les efforts visant à conclure un accord de paix.

L’Italie, la Bulgarie et Malte ont soutenu la Belgique. La France, qui détient une part limitée de ces avoirs dans des banques privées, a également exprimé des interrogations en coulisses.

Toutes ces objections et ces craintes ont convergé lors du sommet de décembre où, selon le récit de De Wever lui‑même, une majorité silencieuse s’est dégagée contre cette proposition jugée trop risquée.

« Il n’existe pas d’argent gratuit dans le monde. Cela n’existe tout simplement pas », a déclaré De Wever.

La position belge reflétait étroitement celle d’Euroclear, le dépositaire basé au cœur de Bruxelles qui conserve 185 des 210 milliards d’euros d’avoirs.

Euroclear a estimé que le dispositif était « très fragile » et risquait de provoquer une fuite des investisseurs étrangers hors de la zone euro. L’entreprise reste réticente à toute mesure qui viendrait interférer avec ces avoirs, alors qu’elle fait face à une action en justice de la Banque centrale de Russie.

Un autre acteur clé est la Banque centrale européenne, qui avait clairement refusé l’an dernier de fournir une liquidité d’urgence en cas de choc financier. Les détracteurs ont saisi cette prise de position pour nourrir leur campagne d’opposition.

Il est « difficile à concevoir » que cela puisse fonctionner cette deuxième fois, a reconnu un haut diplomate. « D’un point de vue juridique, peu de choses ont changé. »

Dans leur lettre commune, les quatre pays reconnaissent que « la question est complexe » et soulignent que les risques financiers, économiques et juridiques doivent être soigneusement pris en compte. Aucun pays ne doit supporter un « fardeau disproportionné », ajoutent‑ils, en référence claire à la Belgique.

Il est frappant que la lettre ne détaille aucun schéma précis pour mobiliser ces avoirs, ni ne propose de reprendre tel quel le plan de l’an dernier.

Une initiative baptisée "The Russian Transfer" (source en anglais), lancée par un journaliste, un professeur et un économiste, propose une sortie possible de l’impasse : transférer les avoirs détenus par Euroclear et les banques privées vers un dépositaire appartenant à l’UE. Cela permettrait de lever les risques auxquels Euroclear est exposée et les objections formulées par la Belgique.

Selon eux, ce dépositaire ne prendrait pas la forme d’une entité commerciale et n’aurait donc pas besoin d’être domicilié dans un État membre en particulier que Moscou pourrait viser.

Ils affirment que l’histoire offre déjà un précédent : en mars 2003, juste après l’invasion de l’Irak par les États‑Unis, la Maison‑Blanche avait ordonné le transfert de 1,7 milliard de dollars d’avoirs souverains irakiens vers un compte spécial de la Réserve fédérale de New York.

Même s’ils insistent sur le fait que ce transfert ne constituerait pas une confiscation, de sérieux doutes subsistent quant à la manière dont les autres institutions financières et les investisseurs percevraient l’opération, en particulier si les avoirs déposés étaient à terme dirigés vers l’Ukraine.

« Le plus grand risque pour l’euro surviendra si l’Ukraine perd la guerre », assurent‑ils.

Au‑delà des multiples écueils juridiques, financiers et de réputation, les dirigeants de l’UE devraient mesurer avec soin les retombées diplomatiques. Pour certains, les avoirs russes constituent le levier le plus puissant du bloc et doivent rester intacts tant que les parties ne sont pas assises à la table des négociations. Pour d’autres, l’essentiel est de veiller à ce que l’Ukraine parvienne jusque‑là.

« L’agresseur doit payer les conséquences de son agression », a déclaré le ministre polonais des Affaires étrangères, Radosław Sikorski, partisan de la réouverture de ce débat épineux.

« De toute façon, la Russie ne récupérera pas cet argent avant d’avoir versé des réparations à l’Ukraine, il vaut donc mieux l’utiliser pour arrêter l’agression – c’est‑à‑dire pour défendre l’Ukraine – plutôt que d’attendre la fin de l’agression russe pour le consacrer à la reconstruction. »