Neuf pays candidats se pressent pour adhérer à l'Union européenne, tandis que trois riches démocraties préfèrent rester à l'écart.
L’Ukraine et la Moldavie ont achevé d'examiner la conformité de leurs lois au corpus juridique de l’UE. Le Monténégro a clos 18 de ses 33 chapitres de négociation, en visant l’objectif qu’il s’est lui-même fixé d’être le 28e membre de l’UE en 2028, le fameux "28 by 28". L’Albanie espère conclure les négociations d’ici l'année prochaine.
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Chacun de ces candidats est plus pauvre, moins solide sur le plan institutionnel ou plus proche des frontières de la Russie que ne le sera jamais l’Islande, et tous veulent entrer dans l’Union.
L’Islande, plus riche et plus stable que la plupart des États membres actuels de l’UE, a dit non à l'Union lors du référendum du 29 août. 52,8 % des Islandais ont rejeté la réouverture des négociations d’adhésion à l'UE, contre 47,2 %.
Si l’Islande reste dans l’Espace économique européen et dans l’espace Schengen, liée comme auparavant au marché unique, il est clair que ses habitants ne souhaitent pas aller plus loin.
Pourquoi l’Islande a dit non
Pour les pays candidats, l’adhésion à l’UE est un levier de transformation. "Les bénéfices de l’adhésion à l’UE sont différents pour les pays riches déjà très intégrés", explique Tinatin Akhvlediani, qui dirige le programme élargissement au Centre for European Policy Studies (CEPS).
Des aspirants comme l’Ukraine ou le Monténégro y gagnent un ancrage géopolitique, l’accès à des fonds et un cadre de réformes qui rend tout retour en arrière politiquement coûteux.
Or l’Islande dispose déjà de la plupart des avantages économiques grâce à l’EEE, et sa sécurité est garantie par l’OTAN. Ce qui reste en jeu relève surtout du politique : un siège dans les institutions de Bruxelles en échange d’un partage accru de souveraineté.
"Ces avantages sont moins tangibles pour les électeurs que la convergence économique ou la consolidation démocratique", poursuit Akhvlediani. "Pour les pays qui disposent déjà de la prospérité, de la stabilité et de l’accès au marché, l’UE doit formuler un argument politique plus fort en faveur de l’adhésion".
"L’Islande est un cas test de cette logique et, de son propre aveu, l’UE n’a pas su la défendre de façon suffisamment convaincante", estime l'experte.
La campagne du "oui" avait de vrais arguments à faire valoir : un taux directeur fixé à 8 % par la banque centrale, contre 2,25 % à la BCE, et des tensions croissantes dans l’Arctique depuis que Donald Trump a relancé les discussions sur un éventuel rachat du Groenland. Cela n’a pas suffi. Même l’argument sécuritaire, qui avait remis la question de l’UE à l’ordre du jour en Islande, n’a pas permis à lui seul de combler l’écart.
"Les préoccupations de sécurité ont contribué à remettre la question de l’adhésion de l’Islande à l’UE à l’ordre du jour, notamment compte tenu de l’évolution de la relation transatlantique, de la guerre que mène toujours la Russie en Ukraine et du fait que l’Arctique devient de plus en plus un espace disputé", souligne Akhvlediani. "Mais la sécurité, à elle seule, n’a pas suffi à emporter le référendum".
Ce qui a fait pencher les Islandais vers le non, tout le monde en convient, ce sont les poissons. Environ 90 % des entreprises de pêche du pays se sont opposées frontalement à l’adhésion, refusant de soumettre leurs eaux à la politique commune de la pêche de l’UE.
Tinatin Akhvlediani décrit la pêche comme "bien plus qu’un simple secteur économique" en Islande, mais comme un domaine "étroitement lié à l’identité nationale". C’est, selon elle, la raison de la victoire du "non".
"Les électeurs arbitrent en fin de compte entre des risques géopolitiques et des intérêts privés et domestiques très concrets. Pour l’Islande, la pêche et la souveraineté étaient plus immédiates et plus saillantes politiquement que l’argument stratégique plus large en faveur d’une intégration européenne plus poussée", explique-t-elle.
Mika Aaltola, eurodéputé finlandais du groupe PPE (centre droit), applique la même logique à l’agriculture. La production islandaise de moutons, de produits laitiers et de cultures sous serre survit "derrière de hauts murs tarifaires" que les règles de l’UE viendraient rebattre. "La production primaire dans un environnement hostile est une question existentielle", affirme-t-il, "et ce qui est existentiel ne se mutualise pas".
Ce que cela signifie pour Bruxelles
Bruxelles espérait une issue différente – et pensait avoir de bonnes raisons pour cela. Des diplomates présentaient un "oui" islandais comme un test de l’attrait de l’Union, la preuve qu’elle pouvait séduire une démocratie riche et en bon état de marche, et pas seulement des États en quête de sauvetage ou de réformes.
Certains responsables espéraient qu’une impulsion conjointe, couplant ce signal à l’avancée de l’adhésion du Monténégro, faciliterait la vente de la relance de l’élargissement aux capitales sceptiques du reste du bloc.
Tinatin Akhvlediani défendait elle-même cette thèse avant le vote, en soutenant qu’un "oui" aurait montré que l’UE attire plus que des candidats plus pauvres ou moins stables. Le "non" affaiblit cet argument, même si elle prend soin de relativiser l’ampleur des dégâts.
"Ce n’est pas une bonne nouvelle pour le récit de l’élargissement, mais ce n’est pas un rejet du projet européen", affirme-t-elle. "Ce non signifie que l’UE ne peut pas utiliser l’Islande comme preuve de cet attrait supplémentaire." Cela confirme en revanche, à ses yeux, une limite structurelle au discours de Bruxelles : "l’intégration économique ne se traduit pas automatiquement par une intégration politique".
L’Islande n’est pas un cas isolé parmi les pays riches restés en dehors de l’UE. La Norvège a intégré environ les trois quarts du droit européen dans sa législation via l’EEE, sans jamais obtenir de vote favorable à l’adhésion à l'Union. Les sondages cette année montrent seulement 37 % de soutien à l’adhésion, contre 49 % d'opposition. Un schéma inchangé depuis que les Norvégiens ont rejeté l’adhésion à deux reprises, en 1972 et en 1994.
La Suisse, plutôt que de chercher une place à la table, a passé l’année écoulée à approfondir ses accords bilatéraux. Les pays riches restés à l’extérieur disposent d’un atout dont les autres candidats ne bénéficient pas : des alternatives crédibles à l’adhésion pleine et entière, qui leur apportent l’essentiel des bénéfices économiques sans les coûts politiques.
Un signal d’alerte ou un cas isolé ?
Tous ne lisent pas le vote islandais comme un verdict sur l’élargissement lui-même. Christine Leuchtenmüller, de la Konrad-Adenauer-Stiftung, appelle à la prudence. L’Islande, souligne-t-elle, "est un cas très particulier", marqué par des décennies de débats sur la pêche et la souveraineté. Un vote négatif "refléterait d’abord les circonstances politiques et économiques propres à l’Islande" plutôt que l’élargissement en général.
Akhvlediani convient que l’Islande est un cas particulier, mais pas une exception fermée. Elle y voit une leçon qui s’adresse directement à Oslo.
"La principale leçon, c’est que l’UE ne peut pas partir du principe qu’une intégration économique poussée débouchera naturellement sur l’adhésion politique", estime-t-elle. "Pour des pays comme la Norvège, et potentiellement d’autres démocraties européennes riches, la question est de savoir quelle valeur ajoutée apporte une adhésion pleine et entière par rapport aux arrangements dont ils bénéficient déjà".
Pour l’Ukraine, la Moldavie et les Balkans occidentaux, la réponse est évidente : la sécurité, les financements, un moyen d’ancrer les réformes et d’éviter les retours en arrière. Pour l’Islande, la Norvège et la Suisse, ce n’est pas le cas.
Tinatin Akhvlediani ne pense pas que la solution passe par une voie d’adhésion spécifique taillée sur mesure pour les démocraties riches. À ses yeux, c’est à la fois plus simple et plus difficile.
"Ce que Bruxelles peut améliorer, c’est sa manière de communiquer et d’expliquer les bénéfices de l’adhésion : l’influence politique, la participation aux décisions, une intégration économique plus profonde et un poids stratégique accru dans l’architecture de sécurité européenne", estime-t-elle.
La ligne de fracture de la politique européenne ne se situe pas entre pro- et anti-UE. Elle oppose ceux qui veulent peser au sein des institutions bruxelloises et ceux qui préfèrent conserver leur marge de manœuvre en restant à l’extérieur.
Comme le résume Akhvlediani, "si l’UE veut rester un projet géopolitique attractif, elle doit non seulement demander aux candidats ce qu’ils doivent faire pour la rejoindre, mais aussi expliquer clairement ce que l’adhésion leur apporte en retour".