La Commission européenne prépare une réforme de l’élargissement pour reprendre la main sur le débat et éviter de faire peser seules les nouvelles garanties sur le Monténégro, le candidat le plus avancé.
La Commission européenne prépare des propositions pour réformer le processus d’élargissement de l’UE, afin de réaffirmer son rôle dans un débat de plus en plus façonné par les États membres, ont indiqué à Euronews trois responsables européens.
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L’élargissement de l’UE s’est hissé en haut de l’agenda, alors que le Monténégro aborde la dernière ligne droite avant son adhésion au bloc. Ces dernières semaines, les États membres ont multiplié les documents de position avançant des pistes pour réformer le processus d’adhésion.
Cinq des six membres fondateurs de l’UE ont proposé de renforcer les garde-fous existants afin d’éviter tout recul démocratique et toute violation de l’État de droit, tirant les leçons de la Hongrie de Viktor Orbán.
L’Allemagne et la France ont, de leur côté, avancé des idées pour une intégration progressive des pays candidats, permettant aux nouveaux venus de bénéficier rapidement de certains avantages de l’adhésion à l’UE avant d’obtenir le statut de membre à part entière.
Le chancelier allemand Friedrich Merz a, auparavant, proposé la création d’un statut de « membre associé » afin d’étendre les garanties de sécurité à l’Ukraine.
Les pays de l’UE se préparent désormais à un débat stratégique sur la réforme du processus d’adhésion lors du prochain sommet des dirigeants en octobre, à la suite d’une tournée des 27 capitales par le président du Conseil européen, António Costa.
En amont du sommet, la Commission prépare des propositions qui doivent lui permettre de reprendre l’initiative, ou du moins d’éviter de perdre totalement la main sur la discussion.
« Nous avons vu plusieurs États membres contribuer sur ce sujet. La Commission travaille elle aussi sur cette question. Nous attendons avec intérêt la prochaine discussion stratégique sur l’élargissement et les réformes lors de la réunion du Conseil européen (EUCO) en octobre de cette année », a déclaré un porte-parole de la Commission à Euronews.
Des réformes plus larges à l’étude
L’ampleur de ces propositions fait encore l’objet de discussions au plus haut niveau politique au sein de l’exécutif européen.
Depuis le début de l’an dernier, la Commission doit présenter ses bilans de politique pré‑élargissement, une proposition détaillant le fonctionnement d’une Union comptant 30 membres ou plus en matière de budget, de prise de décision et de mécanismes internes.
Ces bilans ont toutefois été discrètement remisés après que la candidature de l’Ukraine à l’adhésion a considérablement compliqué la donne. L’exercice reste particulièrement sensible dans les capitales européennes, car il touche à la répartition des pouvoirs et des ressources au sein du bloc.
« S’agissant des bilans de politique pré‑élargissement, nous pouvons ajouter que nous travaillons avec diligence à finaliser la communication dès que possible, avec pour objectif ultime d’en garantir la meilleure qualité », a indiqué le représentant de la Commission.
Alors que le débat sur la réforme du processus d’élargissement de l’UE prend de l’ampleur, il reste difficile de mesurer l’appétence pour une discussion de cette portée, qui impliquerait inévitablement une révision des traités.
Le calendrier est particulièrement délicat à l’approche d’une élection présidentielle cruciale en France l’an prochain, qui pourrait se jouer de peu face au candidat du Rassemblement national.
Jordan Bardella, potentiel candidat du RN s’est catégoriquement prononcé contre l’adhésion de l’Ukraine à l’UE lors de plusieurs interviews télévisées récentes.
Mais si une réforme plus profonde du processus d’adhésion pourrait intervenir tôt ou tard notamment pour maintenir la motivation de pays comme l’Ukraine à poursuivre leurs réformes internes tout en bénéficiant rapidement de certains avantages liés à l’adhésion, la discussion sur le renforcement des garde‑fous pour les nouveaux membres est, elle, déjà engagée.
Renforcer les garde-fous
Les propositions de la Commission devraient, à tout le moins, faire avancer la discussion sur les garde‑fous destinés à prévenir tout recul démocratique dans les nouveaux États membres une fois le processus d’adhésion achevé.
« Nous réfléchissons à la manière de concevoir les garde‑fous dans les futurs traités d’adhésion. L’objectif est simple : faire en sorte que les engagements pris pendant les négociations, notamment ceux liés aux “fondamentaux”, soient respectés après l’adhésion également », a ajouté le porte‑parole de la Commission.
L’idée est d’éviter que le poids de ce débat ne repose sur le Monténégro, favori pour devenir le 28e membre du bloc. La rédaction du traité d’adhésion du Monténégro ayant commencé il y a quelques semaines, le pays risque de servir de terrain d’essai pour les futures adhésions.
« Si vous faites cela avec le Monténégro, cela peut donner l’impression qu’il est puni parce qu’il a bien travaillé », a expliqué à Euronews un responsable européen directement informé du dossier. « La responsabilité ne peut pas reposer entièrement sur le Monténégro ; il faut un processus équitable. »
Reste à savoir comment les autres États membres accueilleront l’initiative de la Commission. Certaines capitales pourraient se féliciter de la voir reprendre la main, quand d’autres y verront une tentative de reprendre le contrôle du débat.
« De nombreuses idées circulent, mais ce ne sont que des idées. Certaines ne sont même pas très claires. Il n’y a aucun consensus », a indiqué un deuxième responsable européen directement impliqué dans les discussions.
S’appuyer sur l’expérience
Les garde‑fous ne sont pas une nouveauté dans le processus d’élargissement de l’UE. Et si l’élan politique en faveur d’une réforme s’est renforcé après qu’Orbán a été évincé du pouvoir en avril, la Commission avait déjà indiqué son intention d’introduire des mécanismes de protection plus stricts.
« Les futurs traités d’adhésion devront comporter des garde‑fous plus solides contre tout recul par rapport aux engagements pris lors des négociations d’adhésion, ainsi que des exigences pour que les nouveaux États membres continuent de protéger et de rendre irréversible leur bilan en matière d’État de droit », écrivait la Commission dans son bilan annuel 2025 du processus d’élargissement.
Pour élaborer des garde‑fous renforcés, Bruxelles se fondera naturellement sur les expériences passées, à commencer par le traité d’adhésion de la Croatie, dernier pays entré dans l’Union, en 2013.
Lors de l’adhésion de Zagreb, un nouveau mécanisme de suivi imposait à la Commission de « s**urveiller de près tous les engagements pris par la Croatie dans les négociations d’adhésion, y compris ceux qui devaient être remplis avant ou à la date de l’adhésion** ».
Ce mécanisme portait sur la justice et les droits fondamentaux, en particulier l’indépendance et l’efficacité du système judiciaire, le traitement des affaires de crimes de guerre, la protection des minorités et les questions liées aux réfugiés.
Les traités d’adhésion antérieurs comportaient déjà des garde‑fous couvrant les problèmes économiques graves, les atteintes au bon fonctionnement du marché intérieur et les lacunes dans la mise en œuvre de la législation en matière de justice et d’affaires intérieures, applicables pendant les trois années suivant l’adhésion.
De nouvelles pistes
Les cinq membres fondateurs appellent à aller beaucoup plus loin, en proposant des sanctions rapides en cas de manquements juridiques potentiels, allant jusqu’à la suspension des financements européens, voire des droits de vote dans les processus décisionnels des institutions.
Ces propositions se heurtent toutefois à l'opposition de plusieurs États membres, qui craignent qu'elles ne portent atteinte au principe d'égalité entre pays de l'Union et ne reviennent à modifier les règles du jeu après l'adhésion.
À l’inverse, d’autres mesures étroitement liées aux garde‑fous mais moins controversées parmi les gouvernements européens incluent la possible prolongation des périodes transitoires, ces dérogations limitées à l’application pleine et entière du droit européen.
L’un des dispositifs transitoires les plus significatifs susceptibles d’être prolongés concerne, par exemple, la possibilité pour les autres pays de l’UE de restreindre temporairement l’accès de leurs marchés du travail aux travailleurs originaires des nouveaux États membres.
Dans le même temps, toute réserve temporaire inscrite dans le traité d’adhésion ne serait, par définition, pas fondée sur le mérite. Il faudrait également définir des critères clairs de ce que constitue un recul démocratique et un mécanisme permettant de l’évaluer de manière objective, afin d’éviter que le processus ne se politise.
Une autre idée sur la table consiste à rendre obligatoire, pour les nouveaux États membres, la participation au Parquet européen (EPPO). Actuellement, 24 des 27 États membres en font partie, mais l’Irlande et la Hongrie ont déjà exprimé leur intérêt pour y adhérer.
« Le renforcement des garde‑fous pourrait atténuer les inquiétudes des pays traditionnellement sceptiques à l’égard de l’élargissement », a expliqué à Euronews Florian Bieber, coordinateur du Balkans in Europe Policy Advisory Group.
« Au final, cela pourrait accroître les chances de ratification. »