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Et si l'article 16 du protocole sur l'Irlande du Nord était activé ?

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Par Loreline Merelle
Et si l'article 16 du protocole sur l'Irlande du Nord était activé ?
Tous droits réservés  Peter Morrison/AP

S'agit-il d'un simple épouvantail ou d'une réelle menace sur l'accord sur le Brexit ? Jusqu'ici l'activation de l'article 16 du protocole sur l'Irlande du Nord restait très théorique.

Aujourd'hui, elle est ouvertement évoquée par des ministres britanniques, tant la dispute commerciale entre l'UE et le Royaume-Uni prend des allures de dialogue de sourd.

Le gouvernement britannique veut en effet remplacer le protocole âprement négocié par l'UE par un "nouveau texte juridique", qui aurait le consentement de la population. Mais Bruxelles n'entend pas renégocier un document qui n'a que deux ans.

Face à l'enlisement des discussions, l'activation de l'article 16 du protocole pourrait être décidé en dernier recours. Il permet d'imposer unilatéralement des mesures de "sauvegarde" dans le cadre protocole sur l'Irlande du Nord.

  • Qu'est-ce que le protocole ?

Ce protocole, partie clé de l'accord sur le Brexit, a été conçu pour empêcher la création d'une frontière entre la province britannique de l'Irlande du Nord et l'Irlande avec un objectif : préserver les accords de paix de 1998.

En vertu de ce protocole, le contrôle des marchandises est réduit à cette frontière. Mais l'Irlande du Nord doit se conformer aux règles du marché unique de l'UE. Elle doit donc contrôler certaines marchandises qui lui sont destinées, en provenance d'Angleterre, d'Écosse et du Pays de Galles.

Cette situation a suscité des protestations de la part des Unionistes d'Irlande du Nord, qui estiment que le protocole affaiblit les liens avec le reste du Royaume-Uni et crée des pénuries.

À la mi-octobre, l'Union européenne a fait des concessions en réduisant les contrôles douaniers et les formalités administratives pour la province.

Mais elle a refusé de supprimer le rôle de supervision de la Cour européenne de justice concernant le protocole sur l'Irlande du Nord, comme le souhaitait le gouvernement britannique. Les tensions restent donc vives.

C'est là qu'intervient l'article 16.

  • L'article 16 du protocole

L'article 16 est un mécanisme qui permet à l'une ou l'autre des parties de prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de "sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés".

Selon les experts, ces mesures pourraient conduire le Royaume-Uni à suspendre tout ou une partie des contrôles douaniers mis en place par le Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Les mesures sont censées être limitées dans leur portée et leur durée à ce qui est "strictement nécessaire pour remédier à la situation".

En d'autres termes, les mesures ne sont pas destinées à perturber le fonctionnement du protocole ou à le suspendre.

Si l'UE ou le Royaume-Uni déclenche la clause, l'autre partie peut prendre des mesures proportionnées pour "remédier au déséquilibre".

La partie qui envisage de prendre des mesures de sauvegarde doit en informer l'autre partie "sans délai" et lui fournir "toutes les informations pertinentes". Le Royaume-Uni et l'UE entameront alors des consultations pour trouver immédiatement une solution.

  • L'article 16 a-t-il été déclenché ?

En pratique, l'UE a déjà failli déclencher l'article 16 lors d'un conflit avec le groupe pharmaceutique AstraZeneca.

Son objectif : imposer des contrôles à l'exportation sur les vaccins COVID-19 provenant de l'Union européenne et destinés à l'Irlande du Nord, car elle craignait que des vaccins fabriqués dans l'UE ne soient envoyés au Royaume-Uni.

Mais la Commission a rapidement fait volte-face, la mesure suscitant les foudres des gouvernements irlandais et britannique .

  • Pourquoi pourrait-il l'être ?

Dans un document publié en juillet 2021 par le gouvernement britannique sur le protocole, il est indiqué "les circonstances justifient le recours à l'article 16" en raison des perturbations commerciales en Irlande du Nord.

Le Royaume-Uni et l'UE ont entamé des discussions pour remédier à ce différend commercial.

Le ministre du Brexit, David Frost, a déclaré au Parlement britannique fin octobre que "ce n'est un secret pour personne que si nous ne parvenons pas à un accord et que nous sommes toujours confrontés à un problème politique important en Irlande du Nord, l'article 16 existe".

  • Quelles mesures de sauvegarde le Royaume-Uni peut-il prendre ?

"Ce que le gouvernement britannique ferait de l'article 16 n'est pas tout à fait clair." a déclaré à Euronews Jess Sargeant, chercheur au groupe de réflexion "The Institute for Government"

Londres a déjà introduit unilatéralement des délais sur les contrôles douaniers pour certaines marchandises et le protocole stipule que toute mesure doit répondre à un problème spécifique.

"Si le gouvernement britannique affirme que les problèmes ont pour origine les processus douaniers, il pourrait prétendre que, en utilisant l'article 16, cela supprimera le problème", poursuit Jess Sargeant.

"Mais il est possible que le gouvernement britannique aille plus loin et utilise l'article 16 pour tenter de suspendre la quasi-totalité de ses obligations liées au commerce dans le cadre du protocole."

"On ne sait pas exactement si cela serait strictement conforme aux termes de l'article 16, ou si cela reviendrait à agir en dehors de celui-ci. Nous ne savons donc toujours pas exactement à quoi cela ressemblerait dans la pratique."

  • Que peut alors faire l'UE ?

Conformément au protocole, le déclenchement de l'article 16 est immédiatement suivi d'un mois de négociations entre le Royaume-Uni et le comité mixte de l'UE suivant l'introduction de toute mesure de sauvegarde. Une fois ces mesures introduites, elles doivent être réexaminées tous les trois mois.

Si Bruxelles décide toutefois que Londres fait un usage abusif de l'article 16 ou enfreint l'accord, elle pourrait recourir au mécanisme de règlement des différends.

"Cela créerait un panel d'arbitrage qui examinerait la question et donnerait son avis pour savoir si le Royaume-Uni a enfreint le protocole et l'accord de retrait [du Brexit] de manière plus générale", affirme le chercheur.

"S'il s'avère qu'il l'a violé, alors l'UE pourrait suspendre certaines parties de l'accord de retrait ainsi que l'accord de commerce et de coopération, ce qui lui permettrait d'imposer des droits de douane dans certains domaines."