La tentative de l'UE d'accorder un prêt de réparation à l'Ukraine en utilisant des actifs russes immobilisés divise les dirigeants européens.
L'Union européenne est confrontée à un problème de taille : comment répondre aux besoins budgétaires et militaires de l'Ukraine pour 2026 et 2027 ?
Les États-Unis s'étant retirés de la scène, l'Union européenne sera contrainte d'augmenter sa contribution financière à Kyiv pour la porter à au moins 90 milliards d'euros au cours des deux prochaines années. Mais comment ?
Lorsque les dirigeants se réuniront jeudi pour prendre une décision finale, ils trouveront deux solutions différentes sur la table. Plan A : émettre un prêt à taux zéro pour les réparations, basé sur les actifs russes immobilisés. Plan B : emprunter l'argent conjointement.
Ces deux plans présentent des avantages et des inconvénients considérables, qui pèseront lourd dans la balance lors du sommet de Bruxelles, où tout se jouera.
"Il est clair qu'il n'y a pas vraiment de bonnes options sur la table", a déclaré un diplomate de haut rang. "Toutes les options sont coûteuses, complexes et difficiles."
Étant donné que la prise en charge d'une dette commune requiert l'unanimité, ce qui serait pratiquement impossible à réaliser à ce stade, l'accent est mis sur le plan A : le prêt pour les réparations. Mais cette proposition, qui n'a pas de précédent dans l'histoire moderne, divise les dirigeants de l'UE.
Voici qui est pour et qui est contre.
Qui est pour ?
Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Friedrich Merz, chancelier allemand, sont les deux fervents défenseurs du prêt destiné à financer les réparations.
Ursula von der Leyen a d'abord évoqué l'initiative lors de son discours sur l'état de l'Union européenne, début septembre, sans donner de précisions. Quelques jours plus tard, Friedrich Merz a présenté un plaidoyer passionné dans une tribune publiée dans le Financial Times, dont le ton énergique a surpris d'autres capitales.
Selon ce plan, les institutions financières qui détiennent les actifs de la Banque centrale russe, immobilisés depuis février 2022, transféreraient leurs liquidités à la Commission, qui émettrait alors un prêt à taux zéro à l'intention de l'Ukraine.
Kyiv ne serait invitée à rembourser qu'après queMoscou aura mis fin à sa guerre et compensé les dommages causés par son invasion. Moscou serait alors en mesure de récupérer son argent, bouclant ainsi le cycle.
"Il s'agit d'un message très clair adressé à la Russie, lui signifiant que la prolongation de la guerre de son côté a un coût élevé pour elle", a déclaré Ursula von der Leyen.
La tentative d'utiliser les actifs souverains de la Russie pour soutenir le pays que Moscou est en train d'envahir a rapidement fait les gros titres et a attiré le soutien d'États membres clés.
Les trois dirigeants nordiques - la Danoise Mette Frederisken, le Suédois Ulf Kristerssonet le Finlandais Petteri Orpo - ont été parmi les premiers à soutenir pleinement le prêt pour les réparations, tout en rejetant l'idée d'émettre une nouvelle dette. Le Polonais Donald Tusk, l'Estonienne Kristen Michal, la Lettone Evika Siliņa, le Lituanien Gitanas Nausėda et l'Irlandais Micheál Martin ont rapidement suivi et se sont joints aux appels de plus en plus nombreux en faveur du prêt.
"En plus d'être la solution la plus réalisable financièrement et la plus réaliste politiquement, elle répond aux principes fondamentaux du droit de l'Ukraine à être indemnisée pour les dommages causés par l'agression", ont-ils écrit dans une lettre commune.
Les Pays-Bas, l'un des principaux bailleurs de fonds de l'Ukraine, sont également très favorables à cette solution.
L'Espagneet le Portugal, qui soulignent la nécessité d'assurer un financement stable à l'Ukraine d'une manière ou d'une autre, sont d'autres partisans de la proposition, même s'ils sont moins enthousiastes.
"Nous travaillons dur pour pouvoir aller de l'avant avec le prêt pour les réparations. Du côté espagnol, nous allons également de l'avant. Nous pensons qu'il y a de la place pour aller de l'avant, tant sur le plan juridique que politique", a déclaré le ministre espagnol de l'Économie, Carlos Cuerpo, à Euronews.
Et puis il y a La France.
Le président Emmanuel Macron reste étonnamment discret dans ce débat aux enjeux considérables, ce qui soulève des questions sur la position réelle du deuxième plus grand État de l'Union européenne. Le fait que la France détienne environ 18 milliards d'euros d'actifs souverains russes, conservés dans des banques privées dont le nom n'a pas été divulgué, ne fait qu'ajouter au mystère.
"Cela ne veut pas dire que nous ne travaillons pas sur d'autres options, ou des options plus larges, qui incluraient des actifs souverains dans des banques commerciales", précise l'Elysée. "Mais encore une fois, la nature de ces actifs, et en particulier la nature des contrats existants, n'est pas la même."
Bien qu'Emmanuel Macron ne soit pas considéré comme opposé au prêt pour les réparations, son absence dans le discours public a contraint Friedrich Merz à reprendre le flambeau à son compte.
"Il ne faut pas se leurrer. Si nous n'y parvenons pas, la capacité d'action de l'Union européenne sera gravement compromise pendant des années, voire plus longtemps", a prévenu Friedrich Merz.
Qui est contre ?
La saga du prêt de réparation ne peut être comprise sans la Belgique, principal dépositaire des actifs russes, et son premier ministre, Bart De Wever.
Ce dernier a saisi toutes les occasions, qu'il s'agisse d'un discours, d'une conférence de presse ou d'une interview, pour faire part sans détour de sa profonde aversion pour cette proposition, qu'il considère comme "fondamentalement erronée" et porteuse de "multiples dangers".
"Pourquoi s'aventurer ainsi dans des eaux juridiques et financières inconnues, avec toutes les conséquences possibles, si cela peut être évité ?" Bart De Wever a adressé une lettre cinglante à Ursula von der Leyen.
"Je n'engagerai jamais la Belgique à supporter seule les risques et l'exposition qui découleraient de l'option d'un prêt de réparation."
Le Premier ministre belge préfère l'option de la dette commune mais il dit qu'il pourrait approuver le prêt pour les réparations si trois conditions cruciales sont remplies : une mutualisation totale des risques, des garanties de liquidité efficaces et un partage total du fardeau par les pays qui détiennent des avoirs russes.
Depuis lors, les ambassadeurs travaillent sans relâche pour réviser les textes juridiques présentés par la Commission et tenir compte des préoccupations belges.
Mais Bart De Wever est loin d'être seul dans sa croisade : un nouveau sondage montre que 65 % des citoyens belges s'opposent au prêt pour les réparations. Euroclear, l'institution qui détient 185 milliards d'euros d'actifs russes et qui a déjà été poursuivie par Moscou, s'est également montrée critique à l'égard de la proposition, la qualifiant de "très fragile", financièrement risquée et juridiquement expérimentale.
La campagne de résistance de Bart De Wever a reçu un coup de pouce inattendu la semaine dernière lorsque l'Italie, la Bulgarieet Malteont rejoint la Belgique dans une déclaration exhortant la Commission à explorer des "solutions alternatives" avec des "paramètres prévisibles" et des "risques nettement moindres".
Ces solutions, ont-ils déclaré, devraient servir de "pont" pour s'assurer que Kyiv reste financée et que les dirigeants disposent de plus de temps pour débattre des deux principales options sur la table. Bien que la déclaration n'ait pas rejeté catégoriquement le prêt pour les réparations, elle a aggravé l'incertitude.
"Nous devons encore mieux clarifier le type de réserves qu'ils émettent", a déclaré un fonctionnaire de l'UE.
Pendant ce temps, Andrej Babiš, le nouveau Premier ministre de la République tchèque, a déclaré qu'il était d'accord avec Bart De Wever, qu'il a rencontré la semaine dernière à Bruxelles, et a suggéré que la Commission "devait trouver d'autres moyens" d'aider Kyiv.
"En tout état de cause, nous ne contribuerons pas financièrement à l'aide", a déclaré Andrej Babiš. "Nous ne pouvons pas fournir d'argent provenant du budget tchèque ou de garanties."
Sans rapport avec la Belgique, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán refuse catégoriquement d'approuver toute nouvelle aide à l'Ukraine, quelle qu'en soit la méthode.
"L'Europe veut continuer la guerre, et même l'étendre. Elle veut la poursuivre sur la ligne de front Russie-Ukraine et l'étendre à l'arrière-pays économique en confisquant les avoirs russes gelés", a déclaré Viktor Orbán. "Cette mesure équivaut à une déclaration de guerre ouverte, qui fera l'objet de représailles de la part de la Russie."
Son proche allié, le Slovaque Robert Fico, a promis de s'opposer à toute nouvelle aide militaire à Kyiv. Il est toutefois disposé à affecter de nouveaux fonds pour soutenir la reconstruction de l'Ukraine après la guerre et faire progresser sa candidature à l'adhésion à l'UE, à laquelle Viktor Orbán a opposé son veto.
"Si, pour l'Europe occidentale, la vie d'un Russe ou d'un Ukrainien ne vaut que de la merde, je ne veux pas faire partie d'une telle Europe occidentale", a déclaré Robert Fico.
"Je ne soutiendrai rien, même si nous devons siéger à Bruxelles jusqu'au Nouvel An, qui conduirait à soutenir les dépenses militaires de l'Ukraine."
Que pourrait-il se passer ?
À l'approche du sommet, l'arithmétique devient de plus en plus délicate.
Techniquement, le prêt pour les réparations pourrait être approuvé à la majorité qualifiée : un minimum de 16 États membres représentant au moins 65 % de la population totale de l'Union.
Cela signifie que les sept sceptiques susmentionnés - la Belgique, l'Italie, la Bulgarie, Malte, la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie - ne suffisent pas à faire dérailler le projet.
"Lorsque vous travaillez avec une majorité qualifiée, les États membres ont beaucoup plus intérêt à se rallier au projet, car ils risquent d'être mis en minorité", a déclaré un diplomate de haut rang.
"Il s'agit d'une question extrêmement délicate et difficile, et sur de tels sujets, vous faites toujours des efforts extrêmes pour prendre en considération les préoccupations de tous les États membres. Ce n'est pas quelque chose que l'on fait à la légère".
L'Allemagne, l'Espagne, la Pologne, les pays nordiques et les pays baltes étant tous favorables, le groupe d'opposition aurait besoin que la France - le seul poids lourd disponible - fasse volte-face et se positionne contre. Mais un_"non_" catégorique est improbable compte tenu de l'engagement personnel d'Emmanuel Macron à garantir le destin de l'Ukraine en tant que nation souveraine et indépendante.
Quoi qu'il en soit, les diplomates et les fonctionnaires admettent qu'il serait politiquement insoutenable d'approuver le prêt pour les réparations, avec tous les risques et incertitudes qu'il comporte, par-dessus la tête de Bart De Wever.
"Les dirigeants sont tout à fait conscients des enjeux disproportionnés de la Belgique dans le prêt pour les réparations, et cela est pris en compte", a déclaré un haut fonctionnaire de l'UE.
"Si nous sommes réalistes, 27 pays, ça ne sera pas possible", a ajouté le fonctionnaire, faisant référence à la Hongrie. "Nous espérons nous rapprocher le plus possible des 26 pays.
Si le prêt pour les réparations et la dette commune s'avèrent insolubles, la Commission sera invitée à mettre en place une solution financière provisoire pour éviter que l'Ukraine ne se retrouve en situation de défaut de paiement. Le pays a besoin d'une nouvelle injection d'aide étrangère dès le mois d'avril.
Pour le président ukrainien Volodymyr Zelensky, le prêt pour les réparations est autant une question de finances que de responsabilité.
"Les avoirs gelés pourraient probablement compenser certaines réductions dans certains pays. Il s'agirait d'un soutien vraiment sérieux. Je ne vois pas, sans ce soutien, la possibilité de défendre fermement, économiquement, l'Ukraine", a averti Volodymyr Zelensky.
"Je ne vois pas comment nous pourrons couvrir un tel déficit avec des alternatives floues ou des promesses vagues."