Le véto de la Hongrie vis-à-vis du prêt à l'Ukraine a mis l'UE face au paradoxe de ses mécanismes de garantie de souveraineté nationale. D'outil de protection, le véto devient un instrument de pression sur tout le bloc.
En vertu des traités de l’UE, les États membres peuvent opposer leur veto à des décisions dans des domaines qui touchent au cœur de leur souveraineté : politique étrangère, fiscalité, élargissement et budget.
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Selon ces mêmes traités, l’Union est une union d’États souverains, et non une fédération, et aucun gouvernement ne devrait être contraint de prendre des décisions contraires à ses intérêts fondamentaux.
Ce fondement juridique est solide. L’article 31, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne impose l’unanimité pour les décisions de politique étrangère et de sécurité. L’article 4, paragraphe 2, oblige l’UE à respecter l’identité nationale des États membres. Le veto n’est pas une faille dans le système ; il a été instauré à dessein et à juste titre.
Le problème survient lorsqu’il est utilisé pour arracher des concessions.
Il n’existe aucun garde-fou formel permettant de distinguer un veto réellement lié à la souveraineté d’un veto brandi comme moyen de pression sur d’autres dossiers.
Les États membres présentent systématiquement chaque veto comme une mesure de protection de leur souveraineté.
La Hongrie, par exemple, a bloqué des aides à l’Ukraine ou des sanctions contre la Russie (21 fois sur 38 dossiers depuis 2011), tout en justifiant officiellement ces positions de la même façon que les autres pays.
Depuis 2011, la Hongrie a utilisé le veto plus que tout autre État membre de l'UE, avec 21 cas recensés sur 38 dossiers. C'est trois fois plus que le pays suivant, la Pologne, avec sept vétos. La Slovaquie, les Pays-Bas, la France et la Grèce l'ont chacun utilisé deux fois, et tous les autres États membres réunis n'en comptent que 10 de plus.
Or la suppression du veto exige elle-même l’unanimité, enfermant l’Union dans un cycle où toute réforme paraît hors de portée.
Mais l'UE dispose d'outils qu'elle utilise déjà :
L'abstention constructive, lorsqu'un pays peut quitter la salle et laisser les autres voter. C'est ainsi que les négociations d'adhésion de l'Ukraine ont été ouvertes. La coopération renforcée, lorsque neuf États ou plus peuvent aller de l'avant sans les autres. Pour le prêt de 91 milliards d'euros accordé à l'Ukraine, 24 États ont fait exactement cela, excluant légalement la Hongrie tant des coûts que du vote.
Le dégroupage des dossiers : scinder les paquets de mesures afin qu’un seul veto ne puisse pas tout bloquer d’un seul coup.
Le renforcement des conditions : préciser clairement que les fonds gelés ne seront pas débloqués sans réformes concrètes.
POur contourner le véto de la Hongrie autour du prêt à l'Ukraine, l'Union a une nouvelle fois choisi L’UE de contourner les obstacles plutôt que de les affronter de front. Cette fois-ci, elle accélère la mise en place du gazoduc Adria de la Croatie afin de réduire la dépendance de la Hongrie au pétrole russe.