L'opposition de la Hongrie au paquet d'aide de 90 milliards d'euros pour l'Ukraine constitue le 48e veto visant une décision du Conseil européen. Les dirigeants de l'UE s'inquiètent de plus en plus de leur propre piège de l'unanimité.
Le droit de veto permet aux États membres de bloquer les décisions du Conseil dans les domaines où les traités exigent l’unanimité plutôt qu’un vote à la majorité.
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L’activation de ce pouvoir peut plonger l’ensemble de l’UE dans l’impasse politique : l’opposition d’un seul État membre suffit à empêcher l’adoption des mesures proposées.
En principe, les gouvernements nationaux n’y recourent que lorsqu’ils estiment que les décisions du Conseil portent atteinte à leurs intérêts souverains. Mais ce droit est de plus en plus utilisé comme levier pour soutirer des concessions à l’UE, en particulier depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022.
Selon Michal Ovádek, enseignant en institutions, politique et politiques européennes à University College London, les États membres ont utilisé à 48 reprises leur pouvoir de veto contre des dossiers de politique étrangère, des décisions budgétaires et des étapes de l’élargissement.
Avec 21 vetos, la Hongrie est de loin le pays le plus obstructionniste. La Pologne a bloqué 7 décisions du Conseil, suivie de la Grèce, des Pays-Bas et de l’Autriche, avec 2 vetos chacun. D’autres États membres, comme Chypre, la Roumanie et la Bulgarie, ont eux aussi eu recours à ce droit au moins une fois.
Pourquoi le pouvoir de veto existe-t-il ?
Alors que 80 % de l’ensemble de la législation de l’UE est adoptée à la majorité qualifiée, l’unanimité reste centrale au Conseil européen.
Concrètement, les 27 États membres doivent tous approuver une mesure pour qu’elle soit adoptée et mise en œuvre. Si l’un d’eux utilise son veto pour voter contre, la décision ne peut pas entrer en vigueur et l’ensemble du processus se trouve paralysé.
« L’Union européenne est un animal complexe. Les décisions ne se prennent pas de la même manière selon les politiques, et les États membres ont de fortes incitations à exercer leur pouvoir. C’est un problème majeur, car cela peut vraiment bloquer la prise de décision à un moment où l’unité est nécessaire », explique Patrick Müller, professeur d’études européennes au Centre de recherche sur l’intégration européenne de l’Université de Vienne et à la Vienna School for International Studies.
L’unanimité existe parce que l’UE est une union d’États souverains, et non un État fédéral. Cela signifie que les intérêts nationaux priment sur les objectifs européens. En prévoyant l’unanimité, l’UE a voulu éviter de contraindre les États membres à accepter des décisions politiques contraires à leur identité constitutionnelle.
En 2009, le traité de Lisbonne a étendu le recours au vote à la majorité qualifiée. Aujourd’hui, l’unanimité demeure la règle dans des domaines clés : politique étrangère et de sécurité commune, défense, élargissement, révision des traités et certaines parties du budget de l’UE.
Ses défenseurs estiment que la décision conjointe garantit une forte légitimité démocratique. Elle protège aussi une approche équitable fondée sur le consensus et l’égalité de poids entre grands et petits États membres.
Mais l’unanimité ne se traduit pas seulement par des décisions lentes : elle peut empêcher l’UE d’être un acteur réactif. Les critiques jugent que l’absence de consensus conduit à des réponses fragmentées face aux grandes crises. Cela a un coût géopolitique considérable, affaiblissant la crédibilité de l’UE et laissant à d’autres puissances le soin de combler le vide.
À Bruxelles, le débat sur l’unanimité s’est ravivé depuis 2022. Les vetos répétés de la Hongrie sur les paquets de sanctions et l’aide financière à l’Ukraine ont nourri les inquiétudes face aux blocages et à la paralysie politique croissants en Europe.
Pour gagner en efficacité et rationaliser le processus décisionnel, le président français Emmanuel Macron a proposé en 2022 d’étendre la majorité qualifiée à d’autres domaines politiques.
Mais l’idée est loin d’être simple. Elle implique une révision des traités et une perte de contrôle significative dans des domaines essentiels, ce qui va à l’encontre des intérêts des États membres.
Personne ne peut faire chanter l’UE
Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que « personne ne peut faire chanter les institutions européennes » après le veto opposé par la Hongrie au prêt à l’Ukraine lors du sommet européen de mars.
Bien que l’Europe soit habituée aux contraintes de la prise de décision à l’unanimité, elle se heurte aujourd’hui à l’usage stratégique du veto par certains États membres.
Les États membres utilisent de plus en plus l’unanimité comme moyen de pression. Ils se servent d’une décision dans un domaine, comme les sanctions ou les étapes de l’élargissement, pour obtenir des concessions sans rapport. Dans la plupart des cas, les pays cherchent à faire plier Bruxelles sur des fonds européens gelés et des différends liés à l’État de droit, tout en affirmant défendre leurs intérêts nationaux.
Cela est possible parce qu’« il manque des garde-fous formels pour empêcher les États membres de recourir au pouvoir de veto », relève Müller.
Les États membres nient tout lien entre la décision visée par le veto et leurs exigences. Le reconnaître reviendrait à admettre un abus de l’unanimité prévue par les traités. Cela affaiblirait leur pouvoir de négociation et accroîtrait les risques juridiques et politiques. Ils insistent donc sur le fait que leur veto est strictement lié à la décision en cause et vise uniquement à défendre leurs intérêts nationaux.
« La Hongrie tente de masquer ce lien, de sorte qu’il n’est pas facile à détecter, il n’est pas explicite. Cela donne l’illusion que ces questions relèvent de la politique étrangère. On pourrait tout simplement parler de chantage ou, disons, de marchandage dur », confie Müller à Euronews.
Selon Thu Nguyen, codirectrice par intérim du Jacques Delors Centre à Berlin, le veto est souvent utilisé à l’approche d’élections nationales pour rallier l’opinion. « Agiter la menace du veto est aussi une façon de signaler à l’électorat que les intérêts nationaux sont peut-être protégés ou qu’un gouvernement, je le mets entre guillemets, “tient tête à Bruxelles” », explique Nguyen.
L’UE a des leviers
Même limitées, des options existent pour éviter que les vetos ne paralysent les grandes décisions. L’une des méthodes informelles est l’isolement politique, lorsque d’autres gouvernements se coordonnent pour mettre la pression sur un pays qui use de son veto ou le marginaliser (comme on l’a vu à plusieurs reprises lors des disputes avec Viktor Orbán sur le soutien de l’UE à l’Ukraine). Dans ces cas-là, les autres États membres négocient en dehors du cadre formel ou menacent d’avancer sans le pays qui bloque afin d’arracher un compromis.
Selon Nguyen, « il existe des clauses passerelles qui permettent au Conseil européen d’autoriser le recours à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité ».
Mais le passage à la majorité qualifiée exige l’accord de l’ensemble des États membres.
« Il y a déjà eu des solutions créatives par le passé. Lors du Conseil de l’UE de décembre 2023, les États membres ont inventé cette fameuse “pause café” : Viktor Orbán a quitté la salle et les autres ont alors pu décider. Cela suppose que l’État qui oppose son veto sorte de lui-même ou accepte volontairement de laisser les autres avancer sans lui. »
Une autre option formelle consiste à déclencher l’article 7.
« C’est une procédure qui permet à l’UE de suspendre les droits de vote d’un État membre au sein du Conseil lorsqu’il porte une atteinte fondamentale aux valeurs de l’Union européenne. »
Les États membres ont jusqu’ici rechigné à utiliser cet outil. « Cette procédure ne s’applique que lorsqu’il y a une violation fondamentale et continue des valeurs de l’UE, comme la démocratie, l’État de droit, les droits humains, la dignité humaine », précise Nguyen.
Cela reviendrait de facto à priver un pays de son droit de veto, mais c’est politiquement difficile, car il faut un accord quasi unanime des autres.
« Là aussi, il s’agit d’une procédure qui exige l’unanimité, mais sans l’État membre concerné […] et, même dans ce cas, nous n’avons pour l’instant pas vraiment réussi à avancer. S’il y a une voie de sortie, ce serait de savoir comment aller jusqu’au bout de l’article 7 », indique Nguyen à Euronews.
Cette option a été déclenchée contre la Pologne en 2017, puis close en 2024, et contre la Hongrie en 2018.
Une autre solution, de nature informelle, consiste à exercer une pression financière. L’UE peut décider de conditionner l’accès aux fonds au respect des critères liés à l’État de droit, comme cela a été le cas avec plusieurs milliards d’euros destinés à la Hongrie.
Certains gouvernements soutiennent désormais l’extension de cette « conditionnalité », de sorte que les pays risqueraient de perdre des fonds s’ils bloquent systématiquement des décisions clés. D’autres en revanche (surtout les plus petits États ou ceux attachés à une forte souveraineté) avertissent que la suppression ou le contournement des vetos pourrait affaiblir le contrôle national, si bien que toute réforme reste politiquement controversée.
La voie la plus plausible pour l’avenir
Il ne fait guère de doute que l’UE doit réformer le pouvoir de veto. De cette réforme dépendront la crédibilité, la résilience et le rôle de l’Union dans un contexte géopolitique de plus en plus complexe.
Selon Nguyen, les tensions internationales actuelles obligent l’Europe à renforcer son unité. Malgré le besoin d’une position commune, en particulier sur les questions de politique étrangère et de sécurité, « ce que l’on observe, c’est une fracture très nette entre la Hongrie et le reste de l’Union européenne », souligne-t-elle.
Le piège du veto risque toutefois de hanter l’Europe encore longtemps.
« Le grand problème de l’UE avec l’unanimité, c’est qu’on ne peut supprimer l’unanimité qu’à l’unanimité. Tout le monde doit être d’accord pour y renoncer », résume Nguyen.
La plupart des États membres semblent prêts à trouver un accord et à renoncer à ce droit. Pourtant, le veto opposé par la Pologne, le 12 mars, à un prêt européen de 44 milliards d’euros pour la modernisation de la défense montre que les désaccords et la défense de la souveraineté nationale restent puissants.
Un meilleur équilibre entre préoccupations nationales et priorités communes européennes peut constituer une réponse à court terme. Les États membres pourraient faire preuve de bon sens dans le recours à l’unanimité et ne l’utiliser que lorsqu’elle est strictement nécessaire pour protéger des intérêts nationaux essentiels.
« Tout dépendra de la volonté des États membres de dire : nous faisons largement preuve de retenue dans l’usage de notre pouvoir de veto, nous ne l’employons pas de manière stratégique. Nous ne l’utilisons que de la façon la plus limitée possible pour protéger les intérêts directement en jeu », conclut Müller au micro d’Euronews.