Le débat sur les avoirs russes gelés est relancé. Un dépositaire de l'UE pourrait-il convaincre la Belgique et sortir de l'impasse politique ?
Les avoirs russes sont de retour sur la table. Et, avec eux, les mêmes vieux problèmes.
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La Suède, les Pays-Bas, l'Espagne et la Pologne, soutenus par les pays baltes, mènent une nouvelle offensive pour utiliser les avoirs immobilisés de la Banque centrale de Russie afin d'apporter un soutien financier supplémentaire à l'Ukraine, alors que le pays, épuisé par la guerre, fait face à des coûts qui s'envolent.
Il n'a pas fallu longtemps pour que cette offensive se heurte à un adversaire bien connu : la Belgique.
Le pays détient l'essentiel des 210 milliards d'euros déposés auprès d'Euroclear, un dépositaire basé dans le centre de Bruxelles, et craint que toute initiative visant à transférer ces fonds à l'Ukraine ne l'expose à des risques imprévisibles et à des procédures judiciaires extrêmement coûteuses. Euroclear fait actuellement l'objet d'une action en justice en Russie.
La Belgique a été en première ligne l'an dernier pour faire échouer un plan audacieux qui aurait transformé les 210 milliards d'euros en une ligne de crédit à taux zéro pour l'Ukraine. Elle promet aujourd'hui d'en faire autant.
"Les raisons de notre opposition n'ont pas disparu par magie", a déclaré cette semaine le ministre belge des Affaires étrangères, Maxime Prévot. "L'utilisation de ces avoirs dans le cadre d'une procédure s'apparentant à une confiscation comporterait des risques très significatifs."
Mais que se passerait-il si la Belgique n'était plus au cœur de la tempête ?
Une idée qui gagne du terrain dans les capitales européennes consiste à transférer les avoirs souverains détenus chez Euroclear vers un nouveau dépositaire détenu par l'UE et placé sous son contrôle direct. Cela permettrait, selon ses partisans, de dégager Euroclear – et, par ricochet, la Belgique – de toute responsabilité et de toute exposition.
Serhiy Martchenko, le ministre ukrainien des Finances, se montre très favorable à ce concept.
"La proposition que nous souhaiterions discuter consiste à transférer la fonction de dépositaire des avoirs gelés de la Belgique vers l'Union européenne", a déclaré Martchenko à Euronews.
"Cela aidera à tout régler et à atténuer les risques."
Martchenko fait valoir qu'un tel dépositaire permettrait d'éviter la structure complexe de garanties nationales et de mécanismes de compensation que la Commission européenne avait imaginés pour protéger la Belgique face aux tactiques de la terre brûlée de Moscou.
"Ce sera la responsabilité collective de l'Union européenne. Les 27 pays signeront un seul accord dans le cadre de cette discussion", a-t-il expliqué. "C'est un scénario totalement différent."
La Commission sait que l'idée d'un dépositaire est évoquée de manière informelle comme solution, mais elle reste réticente à rouvrir le débat sur le financement de l'Ukraine sans garantie de succès. L'exécutif insiste sur le fait qu'il n'a jamais renoncé aux avoirs souverains.
Un dépositaire pour tous
L'idée, en soi, n'est pas vraiment nouvelle.
Depuis plusieurs mois, trois personnalités – Hugo Dixon, éditorialiste à Reuters, Lee Buchheit, professeur honoraire à la faculté de droit de l'université d'Édimbourg, et Daleep Singh, vice-président de PGIM et ancien membre de l'administration Biden – pilotent un projet baptisé The Russian Transfer, qui plaide en faveur de ce transfert.
Ils recommandent de recourir aux pouvoirs d'urgence prévus à l'article 122 des traités européens pour transférer les avoirs russes détenus par Euroclear et des banques privées vers un dépositaire détenu par l'UE, en invoquant des motifs de sécurité publique et de stabilité financière. L'article 122, qui requiert une majorité qualifiée, a déjà été utilisé pour immobiliser ces avoirs pour une durée indéterminée.
Ce dépositaire, expliquent-ils, ne prendrait pas la forme d'une entité commerciale et n'aurait donc pas besoin d'être domicilié dans un État membre en particulier que Moscou pourrait viser. La Belgique recevrait une indemnisation pour le « risque minime » de subir des dommages liés au transfert des avoirs, indemnisation qui serait prévue par le règlement européen.
La Banque centrale de Russie resterait la propriétaire nominale des fonds et pourrait les récupérer après avoir versé des réparations de guerre à l'Ukraine.
Dixon, Buchheit et Singh soulignent que l'histoire offre déjà un précédent : en mars 2003, juste après l'invasion de l'Irak par les États-Unis, la Maison-Blanche avait ordonné le transfert de 1,7 milliard de dollars d'avoirs souverains irakiens vers un compte spécial à la Réserve fédérale de New York.
"Si l'UE mobilise les 210 milliards d'euros d'avoirs pour aider Kyiv, Poutine saura qu'il ne peut pas gagner simplement parce que l'Ukraine n'a plus d'argent. Il pourra alors en conclure qu'il vaut mieux faire la paix", avancent-ils.
Karel Lannoo, directeur général du Centre for European Policy Studies, a avancé un scénario alternatif : un véhicule à usage spécial, ou "Special Purpose Vehicle" (SPV), qui détiendrait l'ensemble des avoirs russes, mais n'utiliserait que leurs revenus extraordinaires (environ 4 milliards d'euros par an) pour garantir l'émission d'obligations. Cela permettrait à l'UE de mobiliser des montants plus importants dès le départ pour aider l'Ukraine.
Fait notable, le capital de 210 milliards d'euros resterait en permanence intact.
Dans le schéma proposé par Lannoo, le Mécanisme européen de stabilité (MES), créé en 2012 comme pare-feu permanent de la zone euro, fournirait les garanties nécessaires à ces obligations. Le MES dispose d'une capacité de prêt maximale de 500 milliards d'euros.
"Il faut trop de temps aux États membres pour approuver des garanties nationales", a déclaré Lannoo, en référence à la proposition avortée de la Commission. "Il vaut mieux utiliser les instruments dont on dispose déjà pour réduire au maximum les frictions."
"Nous devons mettre en place une structure et la solidarité qui l'entoure."
Fait intéressant, le SPV était mentionné par la Commission elle-même dans un document présentant différentes options, envoyé l'an dernier aux États membres. Le texte avertissait toutefois que le coût de financement d'un SPV serait "plus élevé" que celui d'un emprunt commun classique.
Crise de réputation
Les partisans de cette idée sont convaincus qu'un changement de dépositaire atténuerait les inquiétudes profondément ancrées de la Belgique, débloquerait l'impasse politique et donnerait à l'UE une puissance de feu financière considérable pour soutenir l'Ukraine.
Les responsables belges ont pris note de cette proposition informelle et reconnaissent qu'elle pourrait lever certaines de leurs objections de longue date, puisque Euroclear, une institution d'importance systémique, ne serait plus au cœur du différend.
Mais le nouveau dépositaire pourrait être confronté à des défis qui lui échappent
L'une des raisons pour lesquelles le plan audacieux de l'an dernier a capoté à la dernière minute tenait à la crainte que des États et des investisseurs étrangers perçoivent la démarche comme une confiscation d'avoirs souverains, ce qui est strictement interdit par le droit international, et déplacent leurs propres avoirs vers d'autres juridictions, déclenchant une crise de réputation pour l'ensemble de la zone euro.
Cette possible réaction en chaîne a pesé lourd dans l'esprit de la Banque centrale européenne (BCE) lors des négociations tendues de l'an dernier.
Sa présidente, Christine Lagarde, a conseillé en privé aux dirigeants de l'UE d'utiliser les avoirs russes de concert avec d'autres alliés occidentaux afin d'éviter d'exposer la seule zone euro.
La banque a ensuite refusé de fournir la liquidité d'urgence nécessaire aux garanties.
La BCE, Euroclear et certains États membres restent méfiants à l'égard de toute proposition jugée trop risquée, susceptible de provoquer un exode des investisseurs, de déclencher une instabilité financière et de fragiliser l'euro en tant que deuxième monnaie mondiale, à un moment où les turbulences internationales se font déjà durement sentir.
Reste à savoir dans quelle mesure un changement de dépositaire pourrait les convaincre du contraire.