Le soutien des États-Unis à l'Ukraine se retrouvant fortement hypothéqué, les alliés européens de Kyiv réfléchissent à la possibilité de saisir 300 milliards de dollars (274 milliards d'euros) d'actifs russes, gelés après le début de l'invasion à grande échelle en 2022.
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Les dirigeants européens examinent la possibilité d'utiliser les avoirs russes gelés pour indemniser l'Ukraine, soutenir son armée et l'aider à reconstruire les maisons et les villes détruites.
Cependant, un débat de longue date entoure les avoirs du Kremlin qui ont été gelés peu après l'invasion totale de la Russie au début de l'année 2022.
Ces avoirs, d'une valeur d'environ 274 milliards d'euros, sont toujours gelés et les opposants à leur saisie mettent en garde contre le risque de violation du droit international et de déstabilisation des marchés financiers.
Jusqu'à présent, les pays du G7 ont évité les complications juridiques et financières liées à la confiscation pure et simple de l'argent et à sa remise à l'Ukraine en utilisant les seuls intérêts sur les liquidités gelées pour financer une aide initiale de 50 milliards de dollars (45,7 milliards d'euros) à l'Ukraine en empruntant sur les revenus d'intérêts futurs.
Mais certains amis de l'Ukraine - la Pologne, le Royaume-Uni et les États baltes (Lituanie, Lettonie et Estonie) - veulent faire plus en prenant également le principal, compte tenu des énormes dégâts causés par la Russie.
À l'origine, l'argent était placé dans des obligations d'État à court terme détenues comme réserves par la banque centrale russe. Aujourd'hui, la plupart de ces obligations sont arrivées à échéance et se sont transformées en liquidités qui s'accumulent dans les banques dépositaires.
Quelque 210 milliards d'euros se trouvent dans les États membres de l'Union européenne, dont la plus grande partie, 183 milliards d'euros, chez Euroclear, une chambre de compensation belge pour les transactions financières. D'autres montants se trouvent dans des institutions financières en Grande-Bretagne, au Japon, en France, au Canada, en Suisse, en Australie et à Singapour.
Qui demande la saisie de ces actifs et pourquoi ?
La Banque mondiale estime que la reconstruction de l'Ukraine coûtera 524 milliards de dollars (478,6 milliards d'euros) sur 10 ans, soit déjà plus que le total des avoirs russes. Si un ou plusieurs gouvernements occidentaux s'opposent à la saisie des avoirs, les autres qui le souhaitent pourraient quand même aller de l'avant.
Entre-temps, les alliés de l'Ukraine en Europe envisagent d'accroître leur aide financière à la suite des déclarations du président américain Donald Trump selon lesquelles l'Europe doit s'occuper de sa propre sécurité. Plusieurs de ces alliés - la France et la Belgique, par exemple - sont déjà confrontés à des niveaux d'endettement problématiques supérieurs à 100 % du produit intérieur brut.
Pourquoi la France, l'Allemagne et la Belgique s'opposent-elles à la saisie des actifs ?
Les dirigeants européens estiment qu'en saisissant ces actifs maintenant, ils ne pourraient pas servir de monnaie d'échange dans un accord de paix ou contribuer à l'application d'un cessez-le-feu.
Le ministre français des Finances, Éric Lombard, a déclaré mardi qu'il était contraire au droit international de saisir les avoirs des banques centrales. Si des actifs russes étaient saisis sans fondement juridique, "cela pourrait constituer un risque pour la stabilité financière de l'Europe", a-t-il déclaré.
"Je préconise une grande prudence en ce qui concerne les avoirs gelés", a déclaré le Premier ministre belge Bart De Wever lors du sommet de l'UE du 6 mars. "Pour l'instant, il s'agit d'une poule aux œufs d'or. Ces bénéfices exceptionnels vont à l'Ukraine".
Les opposants à la saisie craignent également que les pays et les investisseurs hésitent à faire appel aux institutions financières européennes s'ils craignent que leurs actifs soient saisis, ce qui compromettrait le rôle de l'euro en tant que monnaie internationale pour les réserves des États.
Plus précisément, les gouvernements craignent que des pays tels que l'Arabie saoudite et la Chine ne vendent des obligations d'État européennes en réaction, a déclaré Elina Ribakova, économiste au sein du groupe de réflexion Bruegel à Bruxelles. Cela augmenterait les coûts d'emprunt pour les gouvernements déjà très endettés.
Elle est toutefois favorable à la saisie, arguant que la Banque centrale européenne dispose d'outils pour contrecarrer tout effondrement injustifié des obligations en achetant des obligations d'État.
Les souvenirs de la crise de la dette publique européenne de 2010-2012, au cours de laquelle les coûts d'emprunt ont grimpé en flèche et fait craindre un éclatement de la monnaie unique, pèsent également sur la question.
Tom Keatinge, directeur du Centre pour la finance et la sécurité au Royal United Services Institute de Londres, explique que l'Union européenne souffre d'un "syndrome de stress post-traumatique" lorsqu'il s'agit de perturber le marché des obligations souveraines de l'UE.
La confiscation des actifs serait-elle légale au regard du droit international ?
Certains experts estiment que la saisie serait une "contre-mesure" appropriée. Il s'agit d'un terme juridique spécifique désignant une action qui serait normalement illégale, mais qui est justifiée comme moyen de pousser la Russie à mettre fin à ses propres violations du droit international.
"Il n'y a pas de dilemme entre l'utilisation des biens d'un agresseur pour protéger sa victime et le maintien d'un engagement envers l'ordre fondé sur des règles", a écrit Nigel Gould-Davies, chercheur principal à l'Institut international d'études stratégiques et ancien ambassadeur de Grande-Bretagne au Bélarus, dans une analyse juridique.
D'autres spécialistes estiment que la confiscation ne serait pas une contre-mesure légitime.
L'une des raisons est que justifier une contre-mesure en tant que compensation pour des dommages - au lieu d'une simple pression sur le comportement - constituerait "une expansion très importante de la manière dont nous avons utilisé les contre-mesures dans le passé", a déclaré Ingrid Brunk, professeur de droit international à la faculté de droit de l'université Vanderbilt. "Je dirais qu'il s'agit d'une violation du droit international en matière de contre-mesures".
En outre, Mme Brunk a déclaré que le droit international accorde une forte protection aux réserves des banques centrales contre la saisie, un principe qui est "absolument sacro-saint depuis un siècle".
"À une époque où les pays ne s'entendent sur presque rien, il s'agit d'une règle largement et universellement acceptée", a suggéré Brunk, mettant en garde contre "la déstabilisation de l'une des rares bases solides du système financier international".
Selon M. Keatinge, la question juridique est une "décision à 50-50". Elle se résume à une question de "volonté politique".
Les avoirs gelés d'autres pays ont-ils été confisqués par le passé ?
Les avoirs gelés des États ont été utilisés pour indemniser les victimes de l'invasion du Koweït par l'Irak en 1990 et de la saisie de l'ambassade des États-Unis à Téhéran par l'Iran en 1979.
Ces actions étaient légalement justifiées, car elles faisaient partie d'accords de paix post-conflit : une résolution des Nations unies dans le cas de l'Irak et des accords diplomatiques dans le cas de l'Iran, a noté M. Brunk.
Qu'a dit ou fait la Russie au sujet des avoirs gelés ?
Le Kremlin a averti à plusieurs reprises que la saisie des avoirs russes serait illégitime et minerait la confiance des investisseurs. "Nous considérons ces intentions comme illégales et toute tentative de les réaliser entraînerait des conséquences juridiques très graves", a déclaré le porte-parole du Kremlin, Dmitri Peskov, à la presse au début du mois.
En théorie, la Russie pourrait saisir les actifs des quelque 1 800 entreprises occidentales qui continuent de faire des affaires en Russie. Une législation récente permettrait à l'État de saisir les entreprises basées dans des pays désignés comme "inamicaux", selon les médias russes.
Cependant, il y a moins à saisir du côté russe. Selon l'École d'économie de Kyiv (KSE), les entreprises étrangères ont subi plus de 170 milliards de dollars (155 milliards d'euros) de pertes depuis 2022, souvent parce qu'elles ont décidé de quitter la Russie ou d'y réduire leurs activités.