L'adhésion de l'Ukraine pourrait coûter 136 milliards d'euros au budget de l'UE, selon un nouveau rapport

Le nouveau rapport de Bruegel examine l'impact potentiel de l'adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne.
Le nouveau rapport de Bruegel examine l'impact potentiel de l'adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne. Tous droits réservés European Union, 2024.
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Par Jorge LiboreiroYolaine de Kerchove
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Cet article a été initialement publié en anglais

L'adhésion potentielle de l'Ukraine à l'Union européenne pourrait avoir un impact compris entre 110 et 136 milliards d'euros sur le budget septennal de l'Union, selon un nouveau rapport du groupe de réflexion Bruegel.

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Cela représenterait 0,10 % et 0,13 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE.

La projection utilise les règles existantes et la conception du budget 2021-2027 pour extraire une projection du montant auquel la nation déchirée par la guerre aurait droit après avoir obtenu l'adhésion convoitée. L'Ukraine a été déclarée candidate en juin 2022 et a reçu le feu vert pour les négociations d'adhésion en décembre 2023.

Les conclusions excluent les coûts énormes de la reconstruction, estimés à au moins 450 milliards d'euros au cours de la prochaine décennie, et supposent que l'Ukraine finira par récupérer tous les territoires de l'Est occupés par les troupes russes.

Bruegel prévoit que Kiev aurait droit à :

  • 85 milliards d'euros de la politique agricole commune, l'enveloppe massive de subventions accordées aux agriculteurs. Étant donné que le programme est mis en œuvre en fonction des hectares (terres cultivées), l'Ukraine, avec son puissant secteur agricole, deviendrait le plus grand bénéficiaire.
  • 32 milliards d'euros de la politique de cohésion, qui finance des projets de développement. L'allocation des fonds de cohésion est plafonnée à 2,3 % du PIB d'un État membre. Sans ce plafond, l'Ukraine aurait droit à environ 190 milliards d'euros, soit six fois plus.
  • L'Ukraine recevrait également7 milliards d'euros provenant d'autres programmes.

Au total, l'Ukraine recevrait environ 136 milliards d'euros (aux prix courants) sur une période budgétaire de sept ans. Ce montant est bien inférieur aux 186 milliards d'euros annoncés par le Financial Times en octobre, sur la base d'une fuite concernant une étude rédigée par le Conseil de l'UE.

Toutefois, si le pays ne parvient pas à reconquérir l'Est occupé et subit une réduction permanente de son territoire, de sa population et de ses ressources économiques, Bruegel estime que l'allocation tomberait à 110 milliards d'euros.

L'adhésion de l'Ukraine "ne changerait guère" le rapport entre les payeurs nets et les bénéficiaires nets du budget de l'UE, mais entraînerait néanmoins un remaniement tangible des allocations budgétaires. Même si le pays parvenait à se redresser fortement après la guerre, il resterait considérablement plus pauvre que l'État le plus pauvre de l'UE, la Bulgarie, et probablement que les pays des Balkans occidentaux.

En conséquence, le PIB par habitant de l'UE diminuerait, ce qui entraînerait des changements dans la distribution des fonds de cohésion à chaque région éligible, a déclaré Zsolt Darvas, chercheur principal à Bruegel et l'un des auteurs du rapport. En outre, l'écart de richesse pourrait stimuler l'exode de trois à six millions d'Ukrainiens vers d'autres pays européens, à la recherche de salaires plus élevés et d'une sécurité de l'emploi.

"Si la moyenne diminue, cela signifie que certaines régions de l'UE qui sont actuellement dans la catégorie la plus basse pourraient passer dans les régions en transition et que certaines régions en transition pourraient passer dans les régions plus développées", a déclaré M. Darvas à Euronews.

"Nous constatons également que les pays de l'UE actuelle obtiendraient environ 24 milliards d'euros de moins du financement de la cohésion, simplement en raison de l'impact mécanique de l'Ukraine".

M. Darvas a noté que l'augmentation du budget serait "relativement modeste" et donc "faisable", mais il a insisté sur le fait que les projections étaient strictement "hypothétiques" étant donné que l'Union devrait repenser ses règles internes et son processus de prise de décision avant de s'élargir davantage à l'Est.

Un risque caché

Outre l'examen des implications financières de l'adhésion de l'Ukraine, le rapport présente également une série de suggestions politiques visant à garantir un atterrissage en douceur.

Par exemple, Bruegel recommande à l'Union européenne de proposer un processus d'élargissement progressif qui permettrait à l'Ukraine de bénéficier progressivement des avantages de l'UE, tels que l'abolition des frais d'itinérance et la possibilité d'effectuer des paiements en euros. Cela inciterait Kiev à s'engager dans des réformes majeures nécessaires pour débloquer les 35 chapitres des négociations d'adhésion.

Mais, avertit Bruegel, la transition cache un risque plus important : L'Ukraine, une fois à l'intérieur de l'Union, pourrait à un moment donné reculer sur le plan démocratique, comme ce fut le cas pour la Hongrie et la Pologne.

Les fonctionnaires de Bruxelles ont dépensé une énergie incommensurable pour tenter de contenir le déclin de l'État de droit dans ces deux États membres, allant jusqu'à geler les fonds de l'UE. Cette longue impasse a également inspiré des changements dans le cadre de l'élargissement, faisant du chapitre sur les droits fondamentaux le premier et le dernier à être clôturé et ajoutant un principe de réversibilité permettant d'interrompre les négociations si un candidat revient sur ses progrès.

M. Darvas reconnaît que le point de départ de l'Ukraine est "très, très faible", car le pays est confronté à une mauvaise qualité de gouvernance, à des niveaux élevés de corruption et à l'influence persistante des oligarques. La loi martiale en vigueur a modifié l'équilibre des pouvoirs entre les institutions et l'on ne sait toujours pas quand elle prendra fin et quels seront ses effets par la suite.

"La question cruciale est de savoir ce qu'il adviendra de l'État de droit et de la démocratie en Ukraine", a déclaré M. Darvas, "c'est une tâche difficile, mais qui dépend essentiellement de l'Ukraine".

Conscient d'un éventuel revirement de Kiev, le rapport suggère à l'UE d'innover et de concevoir de nouvelles dispositions juridiques susceptibles de garantir le respect des droits fondamentaux avant et après l'adhésion. Ces outils novateurs pourraient être inclus dans le traité d'adhésion que l'Ukraine signerait avec l'Union et qui serait ratifié par tous les parlements nationaux.

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Dans ce traité, "il devrait y avoir une clause stipulant que si le pays ne remplit pas certains indicateurs de référence alors qu'il est membre de l'Union européenne, ses droits de vote peuvent être suspendus beaucoup plus rapidement que ce n'est actuellement possible dans l'UE", a déclaré M. Darvas, faisant référence à la procédure de l'article 7, qui n'a été activée qu'à l'encontre de la Hongrie et de la Pologne, mais qui n'a jamais été poussée jusqu'à ses étapes les plus radicales.

"De même, l'accès aux fonds de l'UE pourrait être suspendu beaucoup plus rapidement. Je pense donc qu'il existe une option juridique permettant de mieux protéger l'UE contre le recul de l'État de droit et de la corruption".

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