La règle de l'unanimité de l'UE permet à n'importe quel État membre d'opposer son veto à une décision, transformant le consensus en jeu de pouvoir. Aujourd'hui, l'Union européenne se défend avec tous les outils dont elle dispose.
En vertu de la règle de l'unanimité de l'Union européenne, chaque État membre dispose d'un droit de veto lorsque vient l'heure de voter un texte relatif à la politique étrangère, aux sanctions, à la fiscalité et à l'élargissement, car une seule voix contre suffit pour invalider la décision. Avec 27 membres autour de la table, le risque d'impasse est donc important. Ces dernières années, il est passé d'un risque théorique à une réalité politique.
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La Hongrie a notamment utilisé son droit de veto, ou a menacé de le faire, pour bloquer ou retarder l'aide à l'Ukraine, les sanctions de l'UE contre la Russie et les décisions budgétaires, et ce à plusieurs reprises depuis 2022.
Désormais, les experts notent un changement dans la manière dont le veto est utilisé. "Les vetos sont utilisés comme levier politique pour des objectifs qui n'ont rien à voir", explique Thu Nguyen, codirectrice par intérim du Centre Jacques Delors. "Parfois, il s'agit de débloquer des fonds européens ou d'attirer l'attention des électeurs nationaux."
Les institutions de l'UE épuisent ainsi toutes les options procédurales alors que l'impasse s'éternise. Le 19 mars, Kaja Kallas, responsable de la politique étrangère du Bloc, a clairement indiqué que l'Union disposait de mécanismes pour sortir de l'impasse, mais que seul un leadership décisif permettrait d'obtenir des résultats.
Le débat ne porte donc plus seulement sur la Hongrie. Il s'agit de savoir si l'architecture décisionnelle de l'UE est adaptée à la pression géopolitique.
Une nouvelle forme d'escalade
Thu Nguyen souligne que le paquet de prêts de 90 milliards d'euros à l'Ukraine, approuvé en décembre 2025 avec une clause de non-participation pour la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque, a marqué un tournant décisif. La Hongrie a ensuite opposé son veto à l'accord de coopération renforcée qu'elle avait déjà accepté de ne pas bloquer.
"C'est, je pense, la première fois qu'un État membre oppose son veto à une décision alors qu'il avait été convenu de ne pas opposer son veto à la décision", explique l'experte. "Ce veto qui intervient après avoir convenu de ne pas opposer son veto est également une nouvelle forme d'utilisation que nous n'avons jamais vue auparavant."
Patrick Müller, professeur d'études européennes à l'université de Vienne et à l'école d'études internationales de Vienne, décrit la dynamique générale comme délibérée et stratégique. "On pourrait simplement parler de chantage ou de négociations acharnées", explique-t-il. "Mais la Hongrie s'efforce de dissimuler ce lien, de sorte qu'il n'est pas facile à détecter parce qu'il n'est pas explicite."
L'UE dispose bien de plusieurs outils principaux pour contourner un veto. Mais tous comportent des compromis.
Clauses passerelles : l'interrupteur que personne n'actionne
Les dispositions des traités connues sous le nom de clauses passerelles permettent à l'UE de passer du vote à l'unanimité au vote à la majorité qualifiée sans réécrire les traités. Elles couvrent la plupart des domaines politiques, à l'exception de la défense. Une clause spécifique à la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) s'applique à la politique étrangère non-militaire.
Mais l'activation de ces deux clauses nécessite l'approbation unanime du Conseil européen. L'activation de ces clauses exige donc le même consensus que celui qu'elles visent à remplacer. Depuis leur introduction en 2009, aucune n'a été utilisée. Comme l'explique Thu Nguyen, "le gros problème, c'est qu'on ne peut mettre fin à l'unanimité qu'avec l'unanimité".
Abstention constructive : se retirer sans se fermer
En vertu des règles de l'UE en matière de politique étrangère, un État membre peut s'abstenir de voter plutôt que de bloquer le vote, s'engageant ainsi à ne pas interférer avec la décision tout en prenant ses distances sur le plan politique. Cette pratique a été utilisée à deux reprises. En 2008, Chypre s'est abstenue lors du lancement de la mission EULEX Kosovo.
En 2022, l'Irlande, l'Autriche et Malte se sont abstenues d'autoriser l'octroi d'une aide létale à l'Ukraine par l'intermédiaire de la Facilité européenne de soutien à la paix, refusant de cofinancer des livraisons d'armes, mais ne voulant pas empêcher d'autres pays de le faire.
L'abstention constructive est un outil de niche. Elle ne fonctionne que si un État se met à l'écart plutôt que de se battre.
Coalitions de volontaires : agir sans l'ensemble du bloc
Neuf États membres ou plus peuvent recourir à la coopération renforcée pour faire progresser l'intégration, en utilisant le vote à la majorité qualifiée au niveau interne. L'UE y a eu recours pour débloquer 90 milliards d'euros pour l'Ukraine (2026-2027) et pour faire avancer le plan Repower EU visant à abandonner les combustibles fossiles russes d'ici 2027.
Mais Thu Nguyen prévient que les limites de cette approche sont déjà visibles. "Nous avons vu les conclusions du Conseil européen se diviser en deux, une générale avec les 27 États membres, et une relative à l'Ukraine avec seulement 26 États membres", indique-t-elle. "Cela donne l'impression que l'UE n'est pas en mesure d'agir comme une seule unité et qu'elle n'est pas capable d'agir de manière décisive et efficace."
Article 122 : la clause d'urgence mise à rude épreuve
L'article 122 permet au Conseil de statuer à la majorité qualifiée dans des circonstances économiques graves ou exceptionnelles, en contournant l'unanimité. L'UE s'en est servie pour présenter les décaissements de prêts à l'Ukraine comme la mise en œuvre de mesures de gel des avoirs, écartant ainsi les objections de la Hongrie sans passer formellement outre à son veto.
Les experts juridiques sont très partagés sur cette option. Les partisans de cette clause affirment qu'il s'agit d'une flexibilité légitime du traité dans des conditions de crise réelles. Ses détracteurs estiment, eux, que la clause n'est pas assortie d'un seuil d'urgence défini, ce qui la rend vulnérable aux abus et à une éventuelle annulation par la Cour de justice de l'UE. Aucune annulation n'a encore abouti. Mais les litiges se multiplient et chaque nouvelle invocation accroît l'exposition juridique.
Article 7 : retirer le veto d'un membre
Il existe également un mécanisme rarement abordé : l'article 7 du Traité sur l'UE permet à l'UE de suspendre les droits de vote d'un membre s'il enfreint les valeurs de l'UE. Il a été déclenché contre la Hongrie en 2018, mais est resté bloqué.
"Il existe une procédure qui permet à l'UE de suspendre les droits de vote d'un État membre qui viole fondamentalement les valeurs de l'Union européenne", note Thu Nguyen. "S'il y a une solution, c'est probablement celle-là."
Elle reconnaît toutefois l'existence d'obstacles pratiques. "Il y a toujours eu beaucoup de réticences au sein du Conseil à mettre en œuvre cette mesure très radicale, et il y a toujours eu plus d'un État membre qui risque de voir ses droits suspendus en vertu de l'article 7", poursuit l'experte.
L'UE ne change pas ses règles. Elle les contourne plus fréquemment et de manière plus créative que jamais. Selon Patrick Müller, le risque le plus important réside dans le signal que les solutions de contournement répétées envoient aux autres gouvernements. "Si nous optons pour des solutions faciles, si nous faisons des compromis et si nous donnons à un gouvernement le sentiment que cette prise d'otage est un moyen de nous faire chanter, nous créons des incitations à le faire à l'avenir également", conclut-il.