La fronde contre Kallas révèle les faiblesses de la diplomatie de l'UE

Kaja Kallas se retrouve au cœur d’une tempête politique après la circulation d’un document informel lié au gouvernement français proposant plusieurs pistes pour réformer en profondeur sa fonction de cheffe de la diplomatie de l’Union européenne.

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Le texte présente trois options, dont l’une renforcerait son portefeuille et étendrait ses compétences au commerce et au développement économique. Les deux autres, en revanche, affaibliraient fortement son rôle en transférant les pouvoirs soit à la Commission européenne, présidée par Ursula von der Leyen, soit aux États membres.

Au milieu de titres de presse peu flatteurs, Kaja Kallas a ouvert la porte à un nouveau débat, tout en rappelant que, in fine, les traités européens – qui définissent le cœur du mandat de la haute représentante – auront le dernier mot.

"Il est important de rappeler que les rôles et responsabilités des institutions de l’UE sont clairement définis dans les traités. Ce cadre reste inchangé", a-t-elle écrit dans un courriel interne adressé au personnel et consulté par Euronews.

Le document français est intervenu à un moment où les critiques à l’encontre de Kaja Kallas se faisaient de plus en plus virulentes, plusieurs voix exprimant un mécontentement croissant concernant ses performances. La haute représentante a froissé de nombreuses susceptibilités avec ses commentaires sur la Chine, sa défense de l’utilisation des avoirs russes immobilisés pour soutenir l’Ukraine, ses relations tendues avec l’administration américaine, ainsi que pour avoir présenté des plans ambitieux sans consultation préalable des capitales.

"Offensive tous azimuts" de la France

Ses détracteurs estiment, en substance, qu’elle se comporte encore comme la Première ministre estonienne au franc-parler qu’elle a été, en défendant des positions qui dépassent le consensus des 27 États membres de l’Union européenne et relèvent parfois de l’opinion personnelle.

Le Premier ministre slovaque Robert Fico, critique récurrent de Bruxelles connu pour sa posture à contre-courant, a réclamé à plusieurs reprises son limogeage.

Sous couvert d’anonymat, plusieurs diplomates de différents pays reconnaissent que la fronde contre Kaja Kallas s’est intensifiée ces dernières semaines. Mais ils disent en même temps ne pas partager le contenu du document français, que peu d’entre eux semblent d’ailleurs avoir réellement lu.

"Elle fait malheureusement beaucoup pour perdre des soutiens. Elle n’est pas très douée pour bâtir des alliances au Conseil", estime un haut diplomate.

"Mais la France est actuellement en mode offensive tous azimuts contre toutes les institutions."

Paris a depuis minimisé la portée du document, expliquant qu’il s’agissait d’une note exploratoire qui n’avait pas été validée par le gouvernement.

Mission impossible

Selon les diplomates, les véritables problèmes dépassent le cas de Kaja Kallas.

Ils découlent d’un cadre institutionnel complexe et daté, qui place la haute représentante à mi-chemin entre la Commission européenne – l’exécutif indépendant dont elle est l’une des vice-présidentes – et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le bras diplomatique de l’Union européenne qu’elle dirige.

À cela s’ajoute le fait que la politique étrangère européenne est régie par la règle de l’unanimité, qui laisse la décision aux capitales : un seul "non" suffit à bloquer une initiative, voire un simple communiqué.

Concrètement, Kaja Kallas est chargée de piloter une politique étrangère dont l’orientation lui échappe en grande partie.

"Le SEAE et la fonction de haute représentante ont été créés à une autre époque, quand le monde était très différent. Si l’on devait concevoir le système aujourd’hui, on ne le ferait probablement pas de la même manière", estime un haut diplomate.

"Le SEAE pourrait-il fonctionner mieux ? Probablement oui. La haute représentante pourrait-elle mieux gérer son cabinet ? Probablement oui. Mais soyons lucides : le principal problème, c’est un Conseil divisé", où siègent les États membres.

"Il est important que l’UE dispose d’une haute représentante forte. C’est dans notre intérêt."

Un troisième diplomate souligne que les limites structurelles de la fonction, définies par les dirigeants au début de chaque mandat de cinq ans, en font une mission presque impossible, quelles que soient les qualités de la personne en poste.

"Sur le plan institutionnel, la haute représentante ne peut pas réussir, quelle que soit la personne. Elle n’a pas les outils. Tous les précédents ont échoué, et ce sera pareil pour leurs successeurs. Ce n’est donc pas une question de nom", estime ce diplomate.

Le fait que Kaja Kallas vienne d’Europe de l’Est alimente également les réactions politiques, ajoute ce diplomate, l’ancienne cheffe de gouvernement adoptant une ligne dure à l’égard de la Russie que certains pays d’Europe occidentale et méridionale jugent excessive.

Ses tentatives de fermer la porte à l’idée d’un dialogue direct avec Moscou dans le cadre de négociations de paix pour mettre fin à la guerre en Ukraine sont restées vaines. Les dirigeants français et allemand continuent de défendre cette option, aux côtés du Royaume-Uni.

À l’inverse, la Pologne, les pays baltes et les pays nordiques adoptent régulièrement des positions proches de celles de Kaja Kallas, ce qui lui assure un certain soutien.

"Kallas n’est pas parfaite et commet ses propres erreurs, mais elles ne sont pas plus graves que celles de ses prédécesseurs", estime le diplomate.

Autre élément de contexte, les tensions croissantes entre Kallas et le SEAE, d’une part, et von der Leyen et la Commission, d’autre part.

Sous la houlette de von der Leyen, la Commission s’est transformée en acteur se voulant "géopolitique", qui prend la main dans la réponse aux chocs internationaux, de l’invasion de l’Ukraine par la Russie à la crise énergétique et à la surcapacité chinoise. La politique étrangère est un thème récurrent, et parfois central, dans les discours de von der Leyen.

À plusieurs reprises, cette volonté d’empiéter sur les prérogatives des autres institutions s’est retournée contre la présidente de la Commission. Mais, dans l’ensemble, les dirigeants l’ont laissée étendre son champ d’action, ce qui fragilise davantage le mandat que Kallas est censée exercer.

De fait, certains diplomates soupçonnent que le retentissement du document français n’est rien d’autre que le produit de rivalités institutionnelles.

Interrogé sur la question de savoir si Ursula von der Leyen souhaitait abolir le SEAE, son porte-parole a répondu : "Le Service européen pour l’action extérieure fait partie des institutions qui mettent en œuvre les politiques de l’UE et, de toute évidence, il bénéficie du soutien de notre présidente."

Avec la contribution de Luca Bertuzzi et Maïa De la Baume.