L'UE empruntera conjointement 90 milliards d'euros pour soutenir la lutte de l'Ukraine contre l'agression russe. Les fonds seront versés progressivement et soumis à certaines conditions. La Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque se désengageront du programme.
Exit le "prêt de réparations", place à l'emprunt commun. Tel est l'accord conclu par les 27 dirigeants de l'UE lors du sommet décisif qui s'est tenu cette semaine.
Le prêt à titre de réparations étant définitivement écarté, le bloc se tourne vers un emprunt commun afin de lever 90 milliards d'euros pour répondre aux besoins budgétaires et militaires de l'Ukraine pour les deux prochaines années.
Il s'agit d'une solution plus simple, plus rapide et plus prévisible que le projet à haut risque consistant à utiliser les avoirs russes gelés. Mais la dette commune est coûteuse, et ce dès le départ.
Voici ce qu'il faut savoir sur ce plan.
Ce prêt sera levé sur les marchés financiers
Étant donné que ni l'UE ni ses États membres ne disposent actuellement de 90 milliards d'euros disponibles, la Commission européenne se tournera vers les marchés et lèvera les fonds nécessaires en émettant une combinaison d'obligations à court et à long terme.
Les 90 milliards d'euros seront progressivement versés afin d'assurer un flux constant d'aide à l'Ukraine, qui aura besoin d'une nouvelle tranche dès le mois d'avril. Le pays pourra utiliser ces fonds à des fins militaires et budgétaires, ce qui lui permettra de bénéficier d'une plus grande flexibilité.
Dans l'intervalle, le budget de l'UE absorbera les taux d'intérêt afin d'épargner à l'Ukraine, déjà fortement endettée, toute charge supplémentaire. La Commission estime que, aux taux actuels, les paiements d'intérêts s'élèveront à 3 milliards d'euros par an. Cela signifie que le prochain budget de l'UE (2028-2034) devra prévoir pour cela environ 20 milliards d'euros.
Les États membres se partageront les intérêts en fonction de leur poids économique. L'Allemagne, la France, l'Italie, l'Espagne et la Pologne supporteront les coûts les plus élevés.
Selon les responsables de la Commission, les 90 milliards d'euros ne seront pas pris en compte dans les niveaux d'endettement nationaux, car l'émission se fera exclusivement au niveau de l'UE.
Une dette étalée dans le temps
En vertu d'un accord de prêt sans recours, l'Ukraine ne sera tenue de rembourser les 90 milliards d'euros qu'après que la Russie aura mis fin à sa guerre d'agression et accepté de payer des réparations.
Étant donné que Moscou a catégoriquement exclu toute possibilité d'indemnisation, la Commission est déjà prête à étaler la dette dans le temps afin que l'Ukraine n'ait pas à payer de sa poche, ce qui serait douloureux après avoir subi tant de ravages.
"L'hypothèse est qu'il s'agit aujourd'hui d'un prêt sans recours à l'Ukraine qui ne sera remboursé que lorsque les réparations seront effectives, et que cette dette sera donc refinancée jusqu'à cette date", a expliqué un haut fonctionnaire de la Commission.
Mais une telle reconduction va-t-elle se poursuivre indéfiniment ?
Cela semble peu probable. À un moment donné, l'UE devra régler le sort des 90 milliards d'euros afin de ne plus avoir à payer d'intérêts. La solution retenue sera le budget de l'UE, qui servira de garant ultime pour assurer que les investisseurs soient toujours remboursés.
Veto surmonté
La raison pour laquelle un emprunt commun pour l'Ukraine est désormais possible est que, comme l'a rapporté Euronews lors du sommet, la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque ont accepté de ne pas opposer leur veto en échange d'une exemption.
Ce point est essentiel, car selon les règles actuelles, le budget de l'UE ne peut être utilisé pour lever des fonds pour un pays non membre de l'UE. Toute modification en ce sens devra être approuvée à l'unanimité.
La Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque s'engageront à respecter cette unanimité. En contrepartie, l'Union activera le mécanisme dit de "coopération renforcée" afin de les dispenser de tout coût et de toute responsabilité liés aux 90 milliards d'euros.
Les 24 autres pays prendront en charge leur part des intérêts. Mais le changement sera minime, car les trois pays non participants ne représentent que 3,64 % du revenu national brut de l'Union.
L'exemption sera également institutionnelle. Une fois les règles budgétaires modifiées et la "coopération renforcée" déclenchée, les trois pays perdront leur droit de vote pour approuver le règlement qui établira le nouveau programme d'aide.
Dans la pratique, ils seront strictement écartés de l'initiative.
Un prêt assorti de conditions
La Commission a l'intention de recycler la proposition de prêt pour les réparations, aujourd'hui écartée, pour mettre en place l'emprunt commun de 90 milliards d'euros.
En conséquence, l'Ukraine sera soumise aux mêmes conditions pour recevoir les fonds.
L'une d'entre elles est une clause de "non-retour" qui liera l'aide aux mesures anticorruption que Kyiv doit mettre en œuvre pour progresser sur son chemin d'adhésion à l'UE. Le pays a récemment été secoué par un scandale de corruption dans le secteur de l'énergie qui a précipité de nombreuses démissions, dont celle d'Andriy Yermak, chef de cabinet du président Zelensky.
Si Kiev fait marche arrière dans la lutte contre la corruption, comme elle l'a brièvement fait cet été en sapant l'indépendance de deux agences anticorruption et en provoquant des manifestations généralisées, les paiements seront suspendus.
Des mesures de sauvegarde seront également mises en place pour renforcer le contrôle de l'attribution des contrats de défense par l'Ukraine, qui ont été source de controverses dans le passé.
En outre, des critères "Made in Europe" seront appliqués afin de garantir que les 90 milliards d'euros favorisent les industries de défense nationales ukrainiennes et européennes. Les achats hors d'Europe ne seront autorisés que si l'équipement n'est pas facilement disponible sur le continent.
Les actifs russes toujours sur la table
Le recours à une dette commune signifie que les soldes de trésorerie provenant des actifs russes ne seront pas touchés, comme cela était initialement prévu dans le prêt de réparations.
Toutefois, dans leurs conclusions, les dirigeants de l'UE se réservent "le droit" d'utiliser ces actifs, ou du moins d'essayer, à l'avenir, afin de rembourser les 90 milliards d'euros empruntés.
"Pour moi, il est très difficile et très prématuré aujourd'hui de dire comment cela se traduira concrètement", a déclaré un haut fonctionnaire de la Commission lorsqu'on lui a demandé ce que cela signifiait.
"Je pense que le message est assez politique, c'est-à-dire que l'option d'utiliser les liquidités de la Banque centrale russe n'est pas exclue."
L'ajout de ces actifs dans la formulation finale est considéré comme un moyen d'apaiser les pays qui ont le plus ouvertement soutenu le prêt de réparations, en particulier l'Allemagne, et qui avaient publiquement rejeté l'idée d'un emprunt commun.
Le président Zelensky a salué cette décision comme une "victoire importante" pour son pays.
"Sans ces fonds, la situation serait très difficile pour nous. En tout état de cause, ces fonds sont liés aux réparations russes", a-t-il déclaré. "Pour nous, c'est un renfort. C'est un signal envoyé aux Russes pour leur faire comprendre qu'il est inutile pour eux de poursuivre la guerre, car nous bénéficions d'un soutien financier et que, par conséquent, nous ne céderons pas sur le front. Nous soutiendrons notre armée et notre peuple."