Dans la nuit de jeudi à vendredi, les dirigeants de l'UE ont réalisé que leur projet de prêt de réparation pour l'Ukraine - une proposition sans précédent dans l'histoire moderne - ne pourrait pas surmonter les obstacles qui se dressent sur sa route.
Elle était si audacieuse que, par moments, elle semblait impossible - et, en fin de compte, elle l'était.
La tentative de l'Union européenne de canaliser les actifs immobilisés de la Banque centrale russe vers un prêt de réparation à taux zéro a échoué lorsque les 27 dirigeants de l'Union, confrontés à un saut dans l'inconnu, ont choisi de soutenir la résistance de l'Ukraine par la méthode éprouvée de la dette commune.
"Si vous prenez l'argent du président russe Vladimir Poutine, vous êtes exposé", a déclaré le Premier ministre belge Bart De Wever, principal opposant au prêt pour les réparations, pour expliquer cet échec. "Si vous êtes exposé, les gens aiment la certitude, et où peut-on trouver la certitude ? Dans des eaux bien connues".
L'Union européenne va maintenant se tourner vers les marchés pour lever 90 milliards d'euros par ses propres moyens, sans toucher aux 210 milliards d'euros d'actifs russes, qui resterontimmobilisés jusqu'à ce que Moscou mette fin à sa guerre d'agression et dédommage Kyiv pour les dégâts subis.
Ce choix signifie qu'il n'y aura pas de prêt pour les réparations - et ce n'est pas ce que la Commission européenne avait promis à l'Ukraine, une proposition complexe que ses partisans trouvaient ingénieuse et que ses détracteurs qualifiaient d'imprudente.
Euronews a reconstitué les événements des quatre derniers mois pour comprendre comment et pourquoi le prêt pour les réparations a spectaculairement échoué.
Septembre : le pitch
La première apparition de la proposition de prêt remonte au 10 septembre, lorsque la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a prononcé son discours d'une heure sur l'état de l'UE à Strasbourg.
Elle a alors proposé d'utiliser les liquidités provenant des actifs russes immobilisés dans l'UE pour accorder un prêt de réparation à l'Ukraine. Elle n'a pas fourni de détails à ce moment-là.
"C'est la guerre de la Russie. Et c'est la Russie qui doit payer", a déclaré von der Leyen. "Les contribuables européens ne devraient pas être les seuls à en faire les frais".
Mais ce n'est pas la cheffe de l'exécutif européen qui allait définir ce qui allait devenir le débat politique le plus énergivore de l'année 2025. C'est son compatriote, Friedrich Merz.
Quelques jours après le discours de von der Leyen, le chancelier allemand a publié un article d'opinion dans le Financial Times qui approuvait totalement le projet, le présentant comme une évidence malgré l'absence de précédent.
"Cette décision devrait, dans l'idéal, être prise à l'unanimité", écrit-il. "À défaut, elle devrait être adoptée par la grande majorité des États membres qui se sont fermement engagés en faveur de l'Ukraine".
La "lettre d'opinion de Merz" a surpris les diplomates et les fonctionnaires. Certains y ont vu un nouvel exemple de l'exploitation par l'Allemagne de sa position d'État membre le plus important pour fixer à elle seule l'ordre du jour de l'ensemble de l'Union.
Par la suite, la Commission a présenté un document de deux pages qui décrivait, en termes très théoriques, comment l'initiative fonctionnerait en pratique.
La chaîne des événements a déclenché l'action d'un pays en particulier.
Le mois d'octobre : le retour de bâton
La Belgique détient la majeure partie des actifs russes - environ 185 milliards d'euros - dans le dépositaire central de titres Euroclear, et estime qu'elle aurait dû être consultée de manière adéquate avant que la proposition de deux pages de la Commission ne soit diffusée.
La résistance belge a éclaté au grand jour en octobre, lorsque Bart De Wever a donné une conférence de presse remarquablement franche à Copenhague, dans laquelle il a affirmé que le prêt pour les réparations priverait l'UE de son levier le plus puissant vis-à-vis du Kremlin.
"La question est maintenant de savoir si nous pouvons manger le poulet", a-t-il déclaré. "Le premier problème, bien sûr, est que vous perdez les œufs d'or si vous mangez les poules. Il faut en tenir compte. Si vous mettez la poule sur la table et que vous la mangez, vous perdez un œuf d'or".
De Wever a ensuite exposé, une à une, ses exigences à l'égard de ce projet non testé : une sécurité juridique à toute épreuve, une mutualisation totale des risques et un véritable partage des charges entre tous les pays détenteurs d'actifs souverains russes.
Il a réitéré ses inquiétudes au sujet du plan lors d'un sommet très suivi à la mi-octobre, au cours duquel les dirigeants espéraient approuver le prêt pour les réparations. Bart De Wever n'en démordait pas et la réunion s'est achevée sur un vague mandat chargeant la Commission de concevoir plusieurs "options" susceptibles de répondre aux besoins financiers et militaires de l'Ukraine pour 2026 et 2027.
Ursula von der Leyen a toutefois semblé interpréter ce mandat comme une affirmation implicite de son idée audacieuse, qu'elle a présentée comme la seule option viable.
"Il y a des points à clarifier et à approfondir", a-t-elle déclaré à la fin du sommet. "Nous nous sommes mis d'accord sur le quoi, c'est-à-dire le prêt pour les réparations, et nous devons travailler sur le comment, comment le rendre possible (et) quelle est la meilleure option pour aller de l'avant".
Quelques jours plus tard, les trois dirigeants nordiques de l'UE ont publiquement exclu l'émission d'une dette commune pour soutenir l'Ukraine. La Première ministre danoise, Mette Frederiksen, va jusqu'à déclarer que "pour moi, il n'y a pas d'alternative au prêt pour les réparations".
Novembre : le clash
Le sommet non-concluant a révélé que sans l'accord de la Belgique, le prêt pour les réparations ne serait pas possible. La Commission accélère les discussions bilatéralesavec l'équipe de De Wever afin d'aborder les points de friction et d'esquisser une zone d'atterrissage.
Le 17 novembre, von der Leyen a envoyé aux dirigeants une lettre détaillant trois options pour lever 90 milliards d'euros pour l'Ukraine : les contributions volontaires bilatérales, la dette commune et le prêt pour les réparations.
"Les options présentées dans cette note sont brutales, tant dans leur conception que dans leurs implications. Il est clair qu'il n'y a pas d'options faciles", a-t-elle déclaré.
La section consacrée au prêt pour les réparations a été explicitement rédigée pour atténuer les inquiétudes de la Belgique. Elle répond à deux des principales demandes de De Wever : fournir des "garanties juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables et à la demande" et assurer la participation de tous les pays de l'UE et du G7 détenant des actifs souverains russes.
La lettre reconnaît également les inconvénients du prêt pour les réparations, mettant en garde contre l'atteinte à la réputation de la zone euro et les "effets en chaîne" sur sa stabilité financière.
Alors que les diplomates digéraient l'évaluation objective de von der Leyen, un ouragan a balayé l'Europe : le désormais tristement célèbre plan en 28 points élaboré par les responsables américains et russes pour mettre fin à la guerre en Ukraine, qui proposait notamment d'utiliser les actifs immobilisés au profit commercial de Washington et de Moscou.
Ce plan a provoqué la colère des dirigeants européens, qui ont rapidement serré les rangs et souligné que toute question relevant de la juridiction européenne nécessiterait une implication totale de l'Europe. Au lieu d'affaiblir les arguments en faveur du prêt pour les réparations, le plan en 28 points semble les renforcer.
C'est alors que Bart De Wever est revenu sur le devant de la scène en adressant à Ursula von der Leyen une lettre virulente dans laquelle il qualifiait son projet de "fondamentalement erroné" et porteur de "multiples dangers".
"Aller de l'avant à la hâte avec le projet de prêt pour les réparations aurait comme dommage collatéral que nous, en tant qu'UE, empêchions effectivement la conclusion d'un éventuel accord de paix", a déclaré De Wever dans le segment le plus enflammé de la lettre.
Ses invectives ont révélé le gouffre qui existait encore entre la Belgique et la Commission, et ont placé la barre encore plus haut pour un compromis.
Décembre : l'effondrement
Nullement découragée par les critiques du Premier ministre belge, la présidente de la Commission est allée de l'avant et a dévoilé les textes juridiques du prêt pour les réparations au début du mois de décembre, juste au moment où la Banque centrale européenne a refusé de fournir une garantie de liquidité pour la mesure.
La proposition complexe, qui, selon les diplomates, est arrivée trop tard dans le processus, élargit encore les garanties pour protéger la Belgique, érige des garde-fous pour annuler l'arbitrage et crée un mécanisme de "compensation" pour récupérer toutes les pertes éventuelles.
"Nous voulons nous assurer auprès de tous nos États membres, et plus particulièrement auprès de la Belgique, que nous partagerons le fardeau de manière équitable, comme c'est le cas en Europe", a déclaré von der Leyen.
Cette fois-ci, c'est Euroclear elle-même, et non De Wever, qui s'est opposée à la décision. Dans une déclaration à Euronews, le dépositaire a qualifié les textesde "très fragiles", les décrivant comme excessivement expérimentaux et susceptibles de déclencher un exode des investisseurs étrangers de la zone euro.
Alors que l'incertitude sur le projet s'accroît, les dirigeants de l'Estonie, de la Finlande, de l'Irlande, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne et de la Suède se sont unis pour le défendre.
"Outre le fait qu'il s'agit de la solution la plus réalisable sur le plan financier et la plus réaliste sur le plan politique, elle répond aux principes fondamentaux du droit de l'Ukraine à être indemnisée pour les dommages causés par l'agression", ont-ils écrit dans une déclaration commune.
Des fonctionnaires de haut niveau de la Commission, de Kaja Kallas à Valdis Dombrovskis, ont fait écho au message d'Ursula von der Leyen et ont présenté le prêt pour les réparations comme l'option la plus crédible.
La proposition a été renforcée après que les États membres, craignant une répétition du plan en 28 points, ont invoqué une clause d'urgence pour immobiliser indéfiniment les actifs russes, ce qui, sur le papier, pourrait contribuer à atténuer l'une des préoccupations les plus pressantes de la Belgique.
Pourtant, l'élan s'est avéré de courte durée.
De manière inattendue, l'Italie, la Bulgarie et Malte ont rejoint la Belgique pour demander à la Commission d'explorer des "solutions alternatives" pour financer l'Ukraine avec des "paramètres prévisibles" et des "risques significativement moindres". Par ailleurs, Andrej Babiš, le nouveau Premier ministre de la République tchèque, a appelé la Commission à "trouver d'autres moyens".
Ces réserves ont préparé le terrain pour le sommet décisif du 18 décembre.
Au cours des discussions à huis clos, les fonctionnaires se sont efforcés de répondre à toutes les préoccupations belges en suspens et de débloquer le prêt pour les réparations. Mais en fin de compte, ces efforts se sont retournés contre eux, mettant en évidence l'ampleur de l'engagement que les gouvernements étaient tenus de prendre.
À un moment donné, un compromis a été proposé : fournir des garanties "non-plafonnées" et rembourser "tous les montants et dommages" découlant du système.
La formulation était trop lourde pour les dirigeants en manque de sommeil : tout à coup, ils se retrouvaient face à la perspective de renflouer l'ensemble du système bancaire belge.
Face à l'accumulation des concessions et des dettes, les dirigeants ont mis de côté le prêt pour les réparations et ont opté pour une dette commune.
"Je savais à l'avance que l'enthousiasme pour le prêt pour les réparations n'était pas aussi grand que les gens le pensaient", a déclaré Bart De Wever, suggérant qu'Ursula von der Leyen, tout en faisant un "excellent travail", avait été trompée par l'Allemagne, les pays nordiques et les États baltes.
"Il s'est avéré, comme je le savais, que de nombreux autres pays qui ne s'étaient pas encore exprimés se sont montrés extrêmement critiques à l'égard de tous les aspects financiers, découvrant une vérité toute simple : il n'y a pas d'argent gratuit dans le monde. Il n'existe tout simplement pas."