Les dirigeants de l'UE continueront-ils à contourner l'unanimité ?

Le chancelier allemand Olaf Scholz et le premier ministre hongrois Viktor Orban
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Par Mared Gwyn Jones
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Cet article a été initialement publié en anglais

Le Premier ministre hongrois Viktor Orbán est souvent l'éléphant dans la pièce lorsque les dirigeants de l'Union européenne se réunissent à Bruxelles.

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Le chancelier allemand, Olaf Scholz, a empêché la semaine dernière, le Premier ministre hongrois, Viktor Orbán de bloquer à lui seul l'ouverture des négociations sur l'adhésion de l'Ukraine à l'UE. Il lui a demandé de quitter la pièce au moment du vote.

Cet artifice a permis aux 26 dirigeants restants de prendre une décision unanime en l'absence de leur homologue hongrois. Le stratagème a été salué par certains comme une manœuvre ingénieuse, mais par d'autres comme un dangereux précédent susceptible de rompre définitivement l'unité de l'Union européenne.

Les décisions cruciales de l'UE en matière de politique étrangère, de sécurité, d'élargissement et de finances requièrent l’unanimité des 27, mais l'abstention n'empêche pas la prise de décision.

Olaf Scholz appelle à limiter le recours à l'abstention constructive à des "cas exceptionnels". Il assure que "nous devrions absolument décider ensemble chaque fois que c'est possible et nous rassembler".

Toutefois, à l'approche de décisions majeures sur l'avenir de l'UE, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, indique que les dirigeants pourraient être contraints d'explorer d'autres solutions créatives. Un éventuel veto de Viktor Orbán sera possible dès février lorsque les dirigeants se réuniront à nouveau pour tenter de conclure un accord sur un programme d'aide à long terme de 50 milliards d'euros pour l'Ukraine.

"Soit nous avons un accord d'ici là à 27, soit nous aurons travaillé sur des alternatives que nous pourrons rendre opérationnelles au moment du prochain Conseil", a précisé, vendredi dernier, Ursula von der Leyen. La responsable allemande suggère que l'Union européenne puisse envisager un accord exceptionnel entre tous les Etats membres sauf un afin de garantir que l'argent continue d'arriver à Kyiv.

Comme de nombreuses décisions sur l'intégration de l'Ukraine dans l'Union requièrent l’accord de tous les Etats membres, les dirigeants de l'UE seront probablement tentés de solliciter à nouveau l'abstention constructive du Premier ministsre hongrois.

"Politiquement sans précédent"

Techniquement, ce n'est pas la première fois qu'un dirigeant est absent lors d'un vote au Conseil européen.

Les chefs d’Etat et de gouvernement nomment souvent un autre responsable en leur nom lorsque d'autres engagements les empêchent d'être présents. La Première ministre britannique Theresa May s'est également souvent abstenue de manière constructive lors des votes du Conseil au cours des années qui se sont écoulées entre le référendum sur le Brexit et la sortie officielle et formelle du Royaume-Uni. L'ancienne chancelière allemande Angela Merkel s'est également abstenue lors d'un vote du Conseil lors de la nomination d’Ursula von der Leyen à la tête de la Commission.

Cependant, ce serait la première fois qu'un dirigeant signale la porte à un autre dans un mouvement hautement chorégraphié et politiquement chargé, explique Janis Emmanouilidis, directeur général adjoint du European Policy Centre.

"C'est comparable d'un point de vue technique, mais pas d'un point de vue politique", analyse-t-il.

"Mais je ne dirais pas qu'il s'agit d'un précédent dangereux", ajoute-t-il, "car M. Orbán n'a pas été forcé de quitter la pièce, mais a plutôt décidé de lui-même. Cela ouvre la voie à d'autres situations dans lesquelles un dirigeant se retrouvera face aux autres pour sauver la face sans faire dérailler une décision majoritaire".

Mais selon Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris, l'anecdote de la semaine dernière soulève des questions quant à savoir si Viktor Orbán a quitté la pièce de sa propre initiative ou à la demande d’Olaf Scholz.

"Indépendamment de qui a pris l'initiative, l'abstention d'Orbán pourrait établir une nouvelle pratique permettant au Conseil européen de maintenir un affichage d'unité à un moment de division sans précédent", explique-t-il. L'enseignant suggère que la manœuvre pourrait être utilisée à nouveau pour faire passer des décisions sous couvert d'unanimité.

Alberto Alemanno souligne également que les règles de vote, qui exigent qu'au moins deux tiers des membres du Conseil soient présents lors du scrutin, permettent techniquement à neuf États membres de s'abstenir sans empêcher le Conseil d'adopter une décision.

Des décisions controversées à l'horizon

Janis Emmanouilidis et Alberto Alemanno prévoient tous deux des sommets européens difficiles, au cours desquels le Premier ministre hongrois ou d'autres dirigeants de l'UE pourraient brandir leur droit de veto sur des décisions clés concernant l'élargissement de l'Union et les réformes essentielles qu'il entraînera.

"Le long chemin de l'Ukraine vers l'adhésion à l'UE est jalonné de décisions qui requièrent l'unanimité", souligne Janis Emmanouilidis.

"M. Orbán, et potentiellement d'autres chefs d'État et de gouvernement, auront de nombreuses occasions d'utiliser leur droit de veto", prévient-il.

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Dès le mois de mars, tous les États membres devront approuver à l'unanimité le "cadre de négociation" qui guidera les pourparlers sur l'adhésion de l'Ukraine et de la Moldavie. Tous les pays devront également approuver les progrès réalisés dans tous les chapitres du cadre de négociation, ce qui donnera à Viktor Orbán et à d'autres de multiples occasions de perturber le processus.

La Bulgarie, la plus petite économie de l'UE, a utilisé son droit de veto pour bloquer pendant deux ans les négociations d'adhésion de la Macédoine du Nord, en raison de différends concernant les droits de la minorité ethnique bulgare.

"Bien qu'il se soit abstenu lors de ce vote, M. Orbán maintient son veto en empêchant l'ouverture prochaine de ces négociations", rappelle Alberto Alemanno. "Le Conseil n'a fait que gagner du temps avant que les véritables décisions sur le prochain élargissement ne soient prises au printemps".

L'utilisation de la flexibilité dans le vote à l'unanimité intervient également alors que l'Union européenne envisage de réformer ses règles de vote en vue d'accueillir de nouveaux pays, de peur que l'exigence d'unanimité ne soit sérieusement mise à mal dans une Union élargie.

La perspective de supprimer le vote à l'unanimité est très sensible, en particulier parmi les petits États membres qui craignent de perdre leur influence, sans leur droit de veto, au sein de l'UE.

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Mais comme les décisions critiques à venir sur la politique étrangère, l'adhésion et les finances risquent de mettre à rude épreuve l'unité de l'Union, les dirigeants pourraient être contraints de contourner l'unanimité avant même un éventuel élargissement.

Le président français, Emmanuel Macron, affirme qu'il est possible, dans certains scénarios, de "faire un usage maximal des flexibilités offertes par les traités".

"Sur les questions du moment, nous devons essayer de maintenir notre unanimité, d'avancer, de discuter, de travailler", précise-t-il. "Mais ensuite, pour l'avenir, je pense que nous avons les leviers pour être très innovants, sans faire un big bang du traité, et pour inventer des choses en dehors aussi".

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