Dans une démarche audacieuse, l'UE a décidé d'immobiliser indéfiniment les actifs souverains russes, s'opposant ainsi aux pressions extérieures visant à débloquer les fonds avant que Moscou n'accepte de payer des réparations de guerre à l'Ukraine.
La semaine même où Donald Trump a qualifié les pays européens de "décadents" et les dirigeants européens de "faibles", ces derniers sont revenus à la charge.
Dans un geste audacieux, l'Union européenne a décidé jeudi de déclencher une clause d'urgencedans les traités afin d'immobiliser indéfiniment les actifs de la Banque centrale russe, d'une valeur considérable de 210 milliards d'euros sur l'ensemble du territoire de l'Union.
L'Union européenne a ainsi renforcé son principal moyen de pression, s'est opposée aux ingérences extérieures et a isolé l'argent de la machine de guerre du Kremlin, tout cela d'un seul coup.
"Nous envoyons un signal fort à la Russie : tant que cette guerre d'agression brutale se poursuivra, les coûts pour la Russie continueront d'augmenter", a déclaré Ursula von der Leyen. "C'est un message fort adressé à l'Ukraine : Nous voulons nous assurer que notre courageux voisin devienne encore plus fort sur le champ de bataille et à la table des négociations".
La majeure partie des actifs, soit 185 milliards d'euros, est détenue par Euroclear, un dépositaire central de titres situé à Bruxelles, les 25 milliards d'euros restants étant répartis entre des banques de cinq États membres.
Jusqu'à présent, les fonds ont été paralysés par le régime de sanctions traditionnel, qui doit être renouvelé tous les six mois par un vote unanime des États membres.
Bien que tous les trains de sanctions contre la Russie aient été reconduits jusqu'à présent, le processus est devenu de plus en plus fragile. Au début de l'année, la Hongrie a menacé, non pas une fois mais deux fois, d'opposer son veto au renouvellement, entraînant les ambassadeurs dans une course contre la montre pour empêcher l'effondrement total des restrictions laborieusement mises en place depuis février 2022.
L'expérience a été douloureuse et a pesé lourd dans les esprits lorsque, quelques mois plus tard, la Commission européenne a lancé l'idée ambitieuse de canaliser les actifs russes vers un prêt à taux zéro destiné à réparer les dommages subis par l'Ukraine.
Parmi la pléthore de questions entourant ce prêt sans précédent, il y avait celle de savoir comment protéger la cagnotte de 210 milliards d'euros contre les vetos indésirables et les déblocages accidentels. La principale préoccupation était que si l'argent était libéré du jour au lendemain, cela pourrait déclencher une crise de liquidité pour Euroclear et ébranler la zone euro.
Une modification ingénieuse
Dans un premier temps, la Commission a proposé d'activer l'article 31, paragraphe 2, des traités afin de remplacer l'unanimité par une majorité qualifiée pour le renouvellement des sanctions. Cet article se fonde sur les "intérêts et objectifs stratégiques", et les fonctionnaires pensaient donc avoir un argument à faire valoir.
Cependant, l'article 31.2, parfois connu sous le nom de "clause passerelle", comporte un élément kafkaïen : tout pays peut invoquer des "raisons vitales et déclarées de politique nationale" pour contrecarrer le changement. En d'autres termes, l'unanimité est nécessaire pour contourner l'unanimité.
Cette modification, proposée en septembre, a été discrètement abandonnée et la Commission s'est tournée vers une autre disposition : l'article 122, qui permet aux États membres de décider "dans un esprit de solidarité" des mesures "appropriées à la situation économique".
L'article 122 présente deux avantages pratiques majeurs : il contourne le Parlement européen et ne requiert qu'une majorité qualifiée, ce qui permet à l'Union de réagir plus rapidement et d'éviter les vetos indésirables. Jusqu'à présent, l'article 122 avait été utilisé dans le contexte d'urgences économiques, notamment la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique de 2022.
En mars, la Commission a élargi l'interprétation de ce qui constitue une urgence économique lorsqu'elle a invoqué la disposition pour établir un programme de défense de 150 milliards d'euros sous forme de prêts, arguant que l'UE était confrontée à une "menace sans précédent pour la sécurité". (Cette décision a déclenché la fureur du Parlement et a finalement donné lieu à une action en justice).
Le mois dernier, la Commission s'est appuyée sur ce raisonnement pour affirmer que la guerre menée par la Russie avait également eu un "impact économique grave" qui se traduisait par des "perturbations de l'approvisionnement, une incertitude accrue, une augmentation des primes de risque, une baisse des investissements et des dépenses de consommation", ainsi que par d'innombrables attaques hybrides sous la forme d'incursions de drones, de sabotage et de désinformation.
Certains experts juridiques ont remis en question cet argument, étant donné que l'invasion à grande échelle approche de son quatrième anniversaire. Le Premier ministre belge Bart De Wever, principal opposant au prêt pour les réparations, a également mis en doute l'existence d'une situation d'urgence à l'échelle de l'UE.
Mais les difficultés économiques évidentes de l'Europe, associées à la formulation vague de l'article 122 et à sa jurisprudence limitée, ont donné à la Commission une marge de manœuvre suffisante pour aller de l'avant.
Nous sommes convaincus que la justification des dommages économiques pour déclencher cette disposition du traité a été satisfaite au-delà de ce qui est requis", a déclaré Valdis Dombrovskis, le commissaire européen à l'économie, en réponse à la critique.
Enjeux géopolitiques
À la suite de la décision, qui a été adoptée avec un large soutien, il sera strictement interdit aux États membres de restituer les actifs saisis à la Banque centrale russe.
Les 210 milliards d'euros ne seront débloqués que lorsque la Russie aura mis fin à sa guerre d'agression contre l'Ukraine et que ses actions ne menaceront plus l'économie européenne dans son ensemble.
Une nouvelle majorité qualifiée sera nécessaire pour libérer les fonds souverains.
Dans la pratique, l'accord place la barre très haut et il est peu probable qu'elle soit atteinte de sitôt. À toutes fins utiles, les actifs seront immobilisés sine die.
Le Hongrois Viktor Orbán, adepte bien connu du droit de veto, s'est empressé de dénoncer l'utilisation de l'article 122 comme une "dictature bruxelloise" et a promis que son pays ferait "tout ce qui est en son pouvoir pour rétablir un ordre légal", suggérant une action en justice.
Les fonctionnaires et les diplomates, en revanche, se sont réjouis de la nouvelle. Pour beaucoup, il s'agit d'un aperçu tentant de ce que pourrait être la politique étrangère de l'UE sans le fardeau de l'unanimité, qui bloque si souvent l'action collective et fait de l'Union un retardataire sur la scène internationale.
"C'est une bonne chose que nous ayons trouvé un moyen juridique de mettre un terme à la querelle des six mois pour savoir si nous pourrons ou non prolonger les avoirs", a déclaré un diplomate de haut rang, "parce qu'à chaque fois, nous sommes en position de subir un chantage, en fonction des caprices de quelqu'un à Budapest. Nous disposons désormais d'un moyen solide d'immobiliser les avoirs".
Cette solution permet à l'UE de s'opposer à toute tentative de libération prématurée des actifs souverains, comme l'ont proposé les États-Unis et la Russie dans leur plan de paix en 28 points qui a fait l'objet d'une fuite.
Ce plan contenait une idée controversée consistant à diviser les actifs en deux véhicules d'investissement distincts pour le bénéfice commercial de Washington et de Moscou, un renversement spectaculaire de la mission de responsabilité que les alliés occidentaux ont jusqu'à présent approuvée.
Les 28 points ont stupéfié les dirigeants de l'UE, qui se sont empressés de resserrer les rangs et de réprimander publiquement la Maison-Blanche pour avoir voulu prendre des décisions sur l'Europe sans l'Europe.
Dans un premier temps, ils ont organisé des sommets et publié des déclarations, sans obtenir de résultats tangibles. Le chancelier allemand Friedrich Merz a publié un article d'opinion exhortant l'Europe à rester ferme.
"Si nous prenons cette question au sérieux, nous ne pouvons pas laisser à des États non européens le soin de décider du sort des ressources financières d'un État agresseur qui ont été légalement gelées dans le cadre de notre propre État de droit et dans notre propre monnaie", a-t-il écrit.
"Les décisions que nous prenons aujourd'hui façonneront l'avenir de l'Europe".
En bloquant les avoirs russes, les Européens sont désormais prêts à jouer leurs cartes.