Les pays de l'UE se disputent sur la manière de lutter contre une dette et un déficit élevés. Voici pourquoi cela est important

La ministre espagnole de l'économie, Nadia Calviño (au centre), s'entretient avec ses homologues français et allemand : Bruno Le Maire (à gauche) et Christian Lindner (à droite).
La ministre espagnole de l'économie, Nadia Calviño (au centre), s'entretient avec ses homologues français et allemand : Bruno Le Maire (à gauche) et Christian Lindner (à droite). Tous droits réservés European Union, 2023.
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Par Jorge Liboreiro
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Cet article a été initialement publié en anglais

L'Union européenne s'empresse de réformer ses règles fiscales, en s'imposant une date butoir pour achever les travaux avant la fin de l'année. Mais le chemin ne sera pas facile, car les divergences politiques restent profondes et étendues.

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Ces règles remontent à la fin des années 1990, lorsque les États membres qui avaient l'intention d'adopter l'euro étaient tenus de maintenir leur déficit budgétaire en dessous de 3 % du produit intérieur brut (PIB) et leur dette publique en dessous de 60 % du PIB.

Le Pacte de stabilité et de croissance s'applique désormais à tous les pays de l'UE afin de garantir des finances saines dans l’ensemble de l’UE.

Depuis, il a été modifié pour faire face à la crise financière de 2007 et à celle de la dette souveraine qui s'en est suivie. Certaines capitales ont dû adopter des mesures d'austérité pour freiner l'envolée de leurs dépenses.

En 2023, la nécessité d'une nouvelle réforme devient évidente : en trois ans à peine, l'Union a traversé la pandémie de Covid-19, la guerre de la Russie contre l'Ukraine toujours en cours, une crise énergétique et une inflation record. A cela s’ajoute l'aggravation des effets du changement climatique et la course mondiale acharnée aux technologies de pointe. Face à ce tableau, le paysage économique est profondément transformé.

Quatre points de friction

La Commission européenne a proposé en avril une réforme afin de rendre les règles budgétaires en vigueur plus solides à l'avenir.

Elle ne touche pas aux objectifs de 3 % et de 60 %, que certains économistes considèrent comme obsolètes et arbitraires. Elle apporte, en revanche, d'importants changements dans la manière dont ces deux chiffres devraient être atteints dans la pratique.

Chaque État membre devra élaborer un plan budgétaire à moyen terme pour réduire son déficit à un rythme crédible et à placer la dette publique sur une "trajectoire descendante plausible", qui devra être négocié avec la Commission européenne et approuvé par le Conseil de l'UE.

Les ajustements budgétaires nécessaires pour atteindre - ou au moins se rapprocher - des seuils de 3 % et de 60 % seraient réalisés sur une période de quatre ans qui correspond aux cycles électoraux, et pourraient être étendue à sept ans en échange de réformes et d'investissements supplémentaires.

Si la combinaison de la viabilité budgétaire et de l'appropriation nationale a été saluée par tous, les ministres de l'Économie et des Finances ont passé les derniers mois à s’opposer sur des dispositions très techniques.

Dans l'espoir de combler les lacunes, l'Espagne, qui assure actuellement la présidence tournante du Conseil de l’UE, a divisé les négociations en quatre "blocs de construction", qui se trouvent être les quatre points de friction autour de la table. La pression est forte car les règles fiscales sont actuellement suspendues et doivent être remises en vigueur le 1er janvier.

Garanties de réduction de la dette

Tous les États membres de l'UE s'accordent à dire que les niveaux élevés de dette publique sont préjudiciables et doivent être réduits. Ce qui ne fait pas l'unanimité, c'est le rythme de cette réduction. À quel point la vitesse est-elle trop élevée ? Ou plutôt, à quel point le rythme est-il trop lent ?

Des pays comme la France, l'Italie, l'Espagne, le Portugal et la Grèce, dont les ratios dette/PIB dépassent le seuil de 100 %, tiennent à conserver la plus grande souplesse possible. Ils affirment que les plans à moyen terme devraient prendre en compte leurs caractéristiques nationales pour leur permettre de tracer leur propre voie vers des finances saines.

Mais un groupe plus important, comprenant l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche, le Danemark et les trois États baltes, craint que cette marge de manœuvre ne soit utilisée de manière abusive et ne conduise à une diminution trop lente de la dette, ce qui affaiblirait la crédibilité des règles budgétaires vis-à-vis des marchés.

L'Allemagne a publié en avril un document non-officiel qui préconise une "sauvegarde commune" qui obligerait les États membres dont le ratio dette/PIB est supérieur à 60 % à réduire leur niveau d'endettement de 0,5 % ou de 1 % par an, en fonction de leur point de départ.

"Il faudrait également s'assurer qu'une réduction réelle des ratios d'endettement sur une base annuelle soit réalisée", indique le document.

Quelques jours plus tard, la Commission a fait une ouverture à Berlin en proposant des garde-fous, y compris l'obligation de réduire les niveaux de déficit de 0,5 % du PIB par an jusqu'à ce qu'ils tombent sous la barre des 3 %.

Toutefois, l’institution n’introduit pas de règle uniforme pour réduire les niveaux d'endettement d'un certain pourcentage chaque année - ce que l'Allemagne avait précisément demandé. Au lieu de cela, elle propose une exigence selon laquelle les ratios dette/PIB devraient être plus bas à la fin des plans à moyen terme qu'au début.

Cela n'a pas satisfait Christian Lindner, le ministre allemand des Finances, qui plaide en faveur de garde-fous chiffrés qui garantiraient "l'égalité de traitement" entre les pays et assureraient des résultats tangibles. Mais son homologue français, Bruno Le Maire, a rejeté cette idée en prévenant que des normes automatiques constitueraient une "erreur politique" et nuiraient à la croissance économique et à la productivité.

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Seul un compromis franco-allemand pourrait permettre de sortir de l'impasse.

Réformes et investissements

Les ambitions à long terme de l'UE ont un prix élevé. Pour concrétiser le Pacte vert, l'Union aura besoin de 620 milliards d'euros d'investissements supplémentaires chaque année jusqu'en 2030. La transition numérique nécessitera 125 milliards d'euros par an, tandis que les dépenses de défense pourraient atteindre 75 milliards d'euros jusqu'en 2025.

La majeure partie de l'argent devrait provenir du secteur privé. Pourtant, les gouvernements se demandent comment ils parviendront à obtenir des sommes aussi considérables.

C'est pourquoi la question des réformes et, en particulier, des investissements est au cœur de la réflexion sur les règles budgétaires. La Commission affirme que sa proposition laisse suffisamment d'espace aux États membres pour, d'une part, injecter des fonds dans des priorités absolues telles que les énergies propres et les puces électroniques avancées, et d'autre part, maintenir les dépenses publiques à des niveaux "prudents".

Mais certaines capitales ne sont pas convaincues et font pression pour introduire une "règle d'or" qui retirerait certains investissements clés du calcul des ratios de déficit et de dette, les écartant ainsi de la surveillance fiscale.

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L'Italie suggère que les fonds de relance et les projets militaires soient des domaines susceptibles de relever de la règle d'or.

"Les investissements et les dépenses liés aux priorités européennes, y compris la défense, sont des objectifs stratégiques que nos règles budgétaires ne peuvent ignorer", a expliqué en octobre Giancarlo Giorgetti, ministre italien de l'Économie.

La coalition dirigée par l'Allemagne s'oppose frontalement à ce concepte car, selon elle, une exemption créerait un précédent pour d'autres exemptions à l'avenir et engendrerait des failles dans le cadre fiscal, ce qui nuirait à son efficacité.

Mise en œuvre

Les règles budgétaires actuelles comportent un mécanisme correctif appelé : procédure de déficit excessif, qui est déclenchée lorsque le ratio déficit/PIB d'un pays dépasse le seuil de 3 %. Malgré son nom, elle peut également être activée lorsque le ratio dette/PIB dépasse le plafond de 60 % et ne diminue pas à un "rythme satisfaisant".

Si un pays membre, sous le coup de ce processus, ne prend pas suffisamment de mesures pour corriger ses erreurs financières, il peut se voir infliger une amende pouvant aller jusqu'à 0,5 % de son PIB.

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La menace de payer ne s'est toutefois pas traduite par une meilleure application de la législation. Le cadre budgétaire de l'UE a été régulièrement critiqué pour son application inégale et souple, alors que les niveaux d'endettement ont dépassé la barre des 100 % sans qu'aucune amende n'ait jamais été imposée.

La Commission veut durcir les choses et a proposé des changements pour accélérer la procédure de déficit excessif lorsqu'un Etat membre s'écarte des engagements pris dans son plan à mi-parcours. Pour les pays très endettés, la procédure pour déficit excessif sera déclenchée par défaut. La réforme prévoit également des amendes plus légères qui pourraient avoir plus de chances d'être appliquées, ainsi que des mesures qui touchent à la réputation, telles que la comparution des ministres devant le Parlement européen.

Les discussions en cours doivent permettre d'affiner ces dispositions, les Etats membres les plus économes souhaitent des garanties plus fortes afin de s'assurer que l'application de la loi devienne une réalité.

L'équilibre institutionnel

Le dernier point de friction est le moins surprenant, car il découle de la lutte de pouvoir bien connue entre la Commission et le Conseil.

Selon la proposition actuelle, la Commission donnerait des orientations économiques à chaque pays et négocierait le plan à moyen terme, qui devrait tracer la voie d'une réduction progressive des niveaux de déficit et d'endettement, associée à des réformes et à des investissements.

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À l'instar de la méthode utilisée pour le plan de relance du Covid-19, les stratégies budgétaires seraient ensuite approuvées par le Conseil et leur mise en œuvre serait effectuée par chaque gouvernement, sous la supervision de la Commission. L’institution évaluera si les engagements sont respectés, et le cas échéant, proposera des mesures correctives.

Ce mode de fonctionnement suscite des craintes que la Commission ne concentre trop de pouvoir sur l'ensemble du processus et que, de ce fait, les États membres ne soient mis à l'écart. Les discussions portent désormais sur la manière de modifier cette répartition des pouvoirs.

"Il est bon d'avoir une autre paire d'yeux", a expliqué un diplomate, qui a suggéré d'impliquer le Conseil budgétaire européen, un organe consultatif indépendant, dans la procédure.

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