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Qu'est-ce qui empêche la Bulgarie et la Roumanie d'adhérer à l'espace Schengen ?

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Par Jorge Liboreiro  & Yolaine de Kerchove (traduction)
La Bulgarie et la Roumanie restent en dehors de l'espace Schengen, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas supprimer les contrôles aux frontières avec les autres pays de l'UE.
La Bulgarie et la Roumanie restent en dehors de l'espace Schengen, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas supprimer les contrôles aux frontières avec les autres pays de l'UE.   -   Tous droits réservés  Vadim Ghirda/AP2011   -  

Depuis sa création en 1985 dans une petite ville luxembourgeoise, l'espace Schengen est devenu l'un des résultats les plus emblématiques et les plus tangibles de l'intégration européenne : des générations entières se sont habituées à franchir les frontières sans avoir besoin de porter un passeport ou de subir des contrôles.

Si Schengen a été initialement créé parallèlement à l'Union européenne, il a finalement été intégré dans la législation de l'Union et fait désormais office de pilier central pour soutenir le marché unique.

La zone couvre désormais 26 nations, dont 22 pays de l'UE, et près de 420 millions de citoyens.

Mais une poignée de pays de l'UE n'ont pas encore profité des avantages de l'exemption de passeport. C'est le cas de la Bulgarie et de la Roumanie, deux pays qui ont rejoint l'UE en 2007 et ont patiemment attendu aux portes de Schengen.

Les deux candidatures n'allaient pas être évidentes mais, après plus de dix ans d'attente, le processus est devenu une source de frustration pour Sofia et Bucarest.

L'adhésion à l'espace Schengen requiert, entre autres, l'application de règles communes, une bonne gestion des frontières extérieures, le partage d'informations sur la sécurité et une coopération policière efficace.

Les gouvernements insistent sur le fait qu'ils remplissent les critères nécessaires depuis des années. L'été dernier, ils ont même rejoint le système commun de visas de Schengen en tant que participants en lecture seule, malgré les contrôles effectués à leurs frontières.

La Commission européenne et le Parlement européen sont sans équivoque de leur côté : l'exécutif a confirmé à plusieurs reprises que les candidats remplissaient toutes les conditions techniques, tandis que les députés européens ont critiqué leur exclusion comme étant discriminatoire.

La Bulgarie et la Roumanie sont tellement convaincues de leur aptitude qu'elles ont invité une mission d'experts à se rendre sur place pour procéder à une évaluation supplémentaire.

Mais un obstacle demeure : la politique.

Le feu vert final doit être donné par le Conseil de l'Union européenne, qui réunit les ministres des 27 pays de l'UE. L'approbation d'un nouveau membre de l'espace Schengen doit être entérinée à l'unanimité, ce qui signifie qu'un seul "non" peut effectivement geler l'ensemble du processus.

En 2011, la France, l'Allemagne, la Finlande, la Suède, les Pays-Bas et la Belgique se seraient opposés à la double candidature en raison de préoccupations liées à la corruption, au crime organisé et aux réformes judiciaires.

Au cours des années suivantes, la question a été poussée sur le devant de la scène à plusieurs reprises, pour être ensuite repoussée. La crise migratoire de 2015, qui est devenue l'épreuve décisive de Schengen, a encore réduit les espoirs d'admission. Mais le vent a commencé à tourner après la crise du COVID-19.

Combler les lacunes qui subsistent

Plus tôt cette année, le président français Emmanuel Macron a ouvert la porte à l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie tout en dévoilant des plans de réforme de l'espace sans passeport, notamment en créant un Conseil ministériel de Schengen pour accélérer l'action collective en cas de crise.

"Nous devons réformer Schengen", a déclaré Macron en février. "Il ne peut y avoir de liberté de circulation si nous ne contrôlons pas nos frontières extérieures."

Des mois plus tard, en août, le chancelier allemand Olaf Scholz a exprimé son soutien et s'est publiquement engagé à œuvrer pour que la Roumanie et la Bulgarie "deviennent des membres à part entière."

"Schengen est l'une des plus grandes réalisations de l'Union européenne, et nous devons la protéger et la développer. Cela signifie, soit dit en passant, qu'il faut combler les lacunes qui subsistent", a déclaré M. Scholz devant un auditoire à Prague.

Comme pour tout autre sujet relevant de l'élaboration des politiques de l'UE, l'aval de Paris et de Berlin était essentiel pour faire avancer les choses et inciter d'autres pays réticents à prendre position.

La Finlande, la Suède et le Danemark ont également assoupli leur position, ont déclaré des responsables à Euronews, bien que la Suède ait un nouveau gouvernement de droite et que le Danemark tienne des élections le mois prochain.

En octobre, le Parlement européen a adopté une nouvelle résolution - la cinquième du genre depuis 2011 - faisant pression sur les politiciens pour qu'ils approuvent l'admission immédiate de la Bulgarie et de la Roumanie.

Le Parlement "est consterné qu'au cours des 11 années écoulées, le Conseil n'ait pas pris de décision", ont écrit les législateurs dans leur texte, qui n'était pas juridiquement contraignant.

Mais quelques jours plus tard, le Parlement néerlandais a adopté sa propre résolution, exhortant le gouvernement du Premier ministre Mark Rutte à opposer son veto aux deux demandes jusqu'à ce que des enquêtes complémentaires soient menées.

Les législateurs néerlandais ont fait valoir que la prévalence de la corruption et du crime organisé en Bulgarie et en Roumanie constituait "un risque pour la sécurité des Pays-Bas et de l'ensemble de l'espace Schengen."

DANIEL MIHAILESCU/AFP or licensors
Le Premier ministre néerlandais Mark Rutte (à gauche) lors de sa rencontre avec le président roumain Klaus Iohannis (à droite) à la mi-octobre.DANIEL MIHAILESCU/AFP or licensors

Cette opposition catégorique semblait contredire les propres paroles de Mark Rutte qui, quelques semaines avant le vote parlementaire, avait déclaré que les Pays-Bas n'étaient pas "en principe" contre l'admission des deux pays.

"Nous disons que tous les pays qui remplissent les conditions doivent rejoindre l'espace Schengen", a déclaré Mark Rutte, lors d'une récente visite à Bucarest.

À ce jour, la Bulgarie et la Roumanie restent sous le coup du mécanisme dit de coopération et de vérification (MCV), un processus lancé en 2007 qui évalue l'introduction de réformes sur le système judiciaire, la lutte contre la corruption et, dans le cas de la Bulgarie, la lutte contre la corruption et le blanchiment d'argent.

Ces pays sont les moins bien classés des États membres de l'UE dans l'indice de perception de la corruption publié chaque année par Transparency International, bien que leurs scores ne soient pas éloignés de ceux de la Hongrie et de la Grèce, deux membres de longue date de l'espace Schengen.

Malgré leur lien apparent, le MCV et les demandes d'adhésion à Schengen sont considérés comme des voies séparées et distinctes.

La décision revient aux hommes politiques.

La mission d'enquête proposée par Sofia et Bucarest a eu lieu dans la première quinzaine d'octobre et son rapport final est actuellement examiné par les États membres. Ses conclusions restent confidentielles.

La présidence tchèque, qui assure actuellement la présidence tournante du Conseil de l'UE et est chargée de diriger les débats, a fait de l'élargissement de Schengen l'une de ses principales priorités.

Mais le temps presse : la prochaine - et probablement la dernière - chance qu'aura Prague de soumettre au vote cette question longtemps restée en suspens sera le 9 décembre, date à laquelle les ministres de la justice et des affaires intérieures doivent se réunir.

Seule une approbation unanime peut supprimer les contrôles à toutes les frontières intérieures.

"Ne vous y trompez pas : le vote au [Conseil de l'UE] a une forte composante politique", a déclaré le président roumain Klaus Iohannis après sa rencontre avec Mark Rutte.

"Ce n'est pas mauvais, c'est ainsi que fonctionne l'Union".