Le document d'options envoyé par Ursula von der Leyen aux dirigeants de l'UE présente un choix binaire : une nouvelle dette ou puiser dans les actifs russes. Euronews analyse les éléments clés de ce document tant attendu.
Ursula von der Leyen a joué cartes sur table - et a fixé une date butoir.
Dans une lettre adressée aux 27 dirigeants de l'Union européenne, la présidente de la Commission européenne a présenté les trois principales options dont dispose l'Union pour répondre aux besoins financiers et militaires de l'Ukraine au cours des deux prochaines années.
Le document, vu par Euronews, dissèque les avantages et les inconvénients de chaque option et insuffle un sentiment d'urgence dans les discussions avant un sommet clé en décembre.
"Les options présentées dans cette note sont brutales, tant dans leur conception que dans leurs implications. Il est clair qu'il n'y a pas d'options faciles", déclare Mme von der Leyen.
"L'Europe ne peut se permettre la paralysie, que ce soit par l'hésitation ou par la recherche de solutions parfaites ou simples qui n'existent pas.
Voici ce que nous avons appris du très attendu document sur les options.
Des chiffres stupéfiants
La lettre de 12 pages de Mme Von der Leyen montre l'aide considérable dont l'Ukraine aura besoin l'année prochaine et en 2027 pour continuer à lutter contre l'invasion massive de la Russie.
La Commission européenne estime à 83,4 milliards d'euros le coût des forces armées ukrainiennes et à 55,2 milliards d'euros celui de la gestion de l'économie, soit 135 milliards d'euros pour les deux prochaines années.
À titre de comparaison, depuis le début de la guerre menée par la Russie en février 2022, l'Union européenne a fourni 66 milliards d'euros d'aide militaire et 100,6 milliards d'euros de soutien financier, auxquels s'ajoutent 3,7 milliards d'euros provenant des bénéfices exceptionnels tirés des actifs russes immobilisés.
Cela signifie qu'au cours des deux prochaines années, l'UE contribuera presque autant qu'elle l'a fait en presque quatre ans.
Cette augmentation est directement liée au retour de Donald Trump à la Maison Blanche. L'administration américaine a supprimé la majeure partie de son aide directe, y compris les dons importants d'armes et de munitions qu'elle faisait sous la présidence de Joe Biden.
Aujourd'hui, c'est l'UE qui doit payer la note, avec l'aide d'alliés occidentaux tels que le Royaume-Uni, la Norvège, le Canada et le Japon. Toutefois, l'essentiel de l'effort viendra de l'Europe.
"Alors que l'agression russe se poursuit et que les coûts de la guerre augmentent, la capacité de résistance financière de l'Ukraine s'érode", écrit Mme von der Leyen. "Sans une aide soutenue et accrue en 2026 et au-delà, l'Ukraine risque sérieusement de se retrouver dans une impasse économique, ce qui compromettrait sa capacité à se défendre et à maintenir les fonctions essentielles de l'État."
Des emprunts crédibles mais coûteux
Les deux premières options du document se résument à un nouvel emprunt.
L'option 1 consisterait en des subventions non remboursables accordées au niveau national, et l'option 2 serait la même, mais accordée collectivement au niveau de l'UE. L'option 1 aurait un caractère volontaire, tandis que l'option 2 impliquerait tous les États membres une fois approuvée.
Dans les deux cas, il faudrait faire appel aux marchés financiers et trouver de l'argent frais, ce qui est un problème pour les États membres confrontés à un déficit national important.
Selon M. von der Leyen, il serait relativement simple de le faire, mais cela aurait un impact budgétaire immédiat, car les subventions seraient comptabilisées dans les bilans des États membres, qui devraient couvrir le principal et les intérêts associés.
Dans le cas d'une dette commune, la souscription du financement serait liée à la taille économique de chaque État membre, qui devrait également payer des intérêts. Si un ou plusieurs pays décidaient de se retirer du système, les autres devraient prendre le relais et combler la différence.
En outre, Mme von der Leyen prévient que la dette commune interviendrait à une "période déjà extrêmement chargée" et devrait être "soigneusement gérée" pour obtenir les meilleurs taux d'emprunt sur le marché. (L'Union n'a pas encore commencé à rembourser le fonds de relance COVID-19).
Les options 1 et 2 pourraient utiliser le budget commun de l'Union comme garantie supplémentaire. Toutefois, les règles budgétaires actuelles interdisent d'emprunter pour un pays non membre de l'UE. La modification de la législation nécessiterait l'unanimité, ce qui n'est pas une mince affaire compte tenu de l'opposition de la Hongrie à soutenir l'Ukraine.
À la recherche des actifs russes manquants
Le prêt serait basé sur les actifs de la Banque centrale russe, qui ont été immobilisés depuis les premiers jours de la guerre. La majeure partie de ces actifs, d'une valeur d'environ 185 milliards d'euros, est détenue par Euroclear, un dépositaire central de titres situé à Bruxelles.
Dans le cadre de ce projet, qui n'a pas encore été testé, Euroclear transfèrerait les liquidités à la Commission, qui émettrait alors un prêt de 140 milliards d'euros à l'Ukraine au nom de l'Union. (Les 45 milliards d'euros restants couvriraient une ligne de crédit du G7).
L'Ukraine ne serait invitée à rembourser le prêt qu'une fois que la Russie aurait mis fin à sa guerre d'agression et accepté de compenser les dommages causés. Ensuite, la Commission rembourserait Euroclear, et Euroclear rembourserait la Russie, bouclant ainsi la boucle.
Depuis que l'idée a été lancée en septembre, la Belgique, première gardienne des actifs, s'est plainte d'être le seul pays en première ligne et a exigé une transparence totale pour localiser tous les actifs disponibles. Après tout, la Commission a répété à maintes reprises qu'il y avait environ 210 milliards d'euros d'actifs souverains russes dans l'Union européenne.
"Le premier ministre belge Bart De Waver a déclaré le mois dernier : "Le poulet le plus gras est en Belgique, mais il y a d'autres poulets autour de nous. "Personne n'en parle jamais.
Dans sa lettre, Mme von der Leyen ouvre la porte à l'utilisation des 25 milliards d'euros restants, dont l'emplacement exact reste entouré de secret. Cela signifie que le prêt pour les réparations pourrait dépasser le montant initial de 140 milliards d'euros et durer plus longtemps.
Mme von der Leyen s'empresse toutefois de préciser que ces 25 milliards d'euros sont conservés dans des "banques commerciales", qui pourraient s'opposer à l'accès à des comptes privés.
Des garanties éternelles
Dans sa lettre, Mme von der Leyen consacre beaucoup d'espace à tenter d'apaiser les inquiétudes des Belges. Par coïncidence, le document a été partagé trois jours après sa rencontre avec M. De Wever.
Le gouvernement belge est profondément préoccupé par la perspective d'un procès de plusieurs milliards d'euros intenté par Moscou. Les deux pays sont liés par un traité d'investissement de 1989 qui prévoit l'arbitrage en cas de litige. Un oligarque russe s'est appuyé sur un traité similaire pour lancer un défi juridique de 14 milliards d'euros au Luxembourg.
Dans un premier temps, Mme von der Leyen suggère que la Belgique se retire du traité.
Ensuite, elle demande aux États membres de fournir des "garanties juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables et sur demande" pour couvrir non seulement les 185 milliards d'euros provenant des actifs eux-mêmes, mais aussi toute récompense arbitrale potentielle.
Ces garanties devraient être prêtes au cas où les sanctions qui ont immobilisé les avoirs seraient levées avant la fin de la guerre et où Moscou accepterait de payer des réparations. Mme Von der Leyen laisse entrevoir la possibilité de passer du vote à l'unanimité au vote à la majorité qualifiée, même si une tentative similaire a été faite l'année dernière et bloquée par la Hongrie.
L'incertitude liée aux recours juridiques et au renouvellement des sanctions signifie que les garanties fournies par les États membres pourraient durer "éternellement", admet Mme von der Leyen.
Effets d'entraînement
Au sens le plus strict, le prêt de réparation ne reviendrait pas à confisquer des actifs souverains, ce qui est strictement interdit par le droit international, car la Russie aurait la possibilité de récupérer ses fonds si elle compensait les ravages qu'elle a causés.
Mme von der Leyen reconnaît toutefois que d'autres pourraient ne pas partager son point de vue. Les investisseurs étrangers pourraient considérer cette initiative comme une confiscation pure et simple et fuir la zone euro,
"On ne peut ignorer qu'il existe des effets potentiels en chaîne, y compris pour les marchés financiers", écrit-elle. "Un effort concerté de la part de l'Union, et éventuellement des partenaires internationaux, pour contrer une telle perception serait nécessaire."
Si les autres partenaires du G7, qui détiennent une part moins importante des actifs russes, imitent le prêt pour réparations, le risque de réputation peut être "encore réduit", ajoute-t-elle.
Si le Royaume-Uni et le Canada ont manifesté leur intérêt pour la reproduction de ce système sans précédent, les États-Unis et le Japon se sont montrés plus circonspects.
Christine Lagarde, présidente de la Banque centrale européenne, a souligné l'importance de convaincre les alliés occidentaux lors de sa rencontre avec les dirigeants européens en octobre. M. De Wever s'est inspiré de son conseil pour déclarer : "Il serait bon de ne pas agir de la sorte : "Il serait bon de ne pas agir seul.
Faire ou défaire
Quelle que soit l'option choisie, elle doit l'être rapidement, souligne Mme von der Leyen dans sa lettre.
"La rapidité est essentielle", écrit-elle à un moment donné.
L'Ukraine aura besoin d'une nouvelle injection d'aide étrangère au deuxième trimestre 2026. Le premier trimestre de 2026 devrait être couvert par d'autres partenaires occidentaux, mais ensuite, la responsabilité incombera entièrement à l'UE.
Comme si cela ne suffisait pas, Mme von der Leyen rappelle aux dirigeants que le FMI doit décider d'un nouveau programme d'aide à l'Ukraine en décembre ou en janvier. Pour que Kiev obtienne une réponse positive, elle doit faire preuve d'un "engagement ferme" à maintenir ses finances à flot, ce dont seule l'aide européenne peut se porter garante.
Cela signifie que les dirigeants de l'UE doivent prendre une décision lorsqu'ils se réuniront à Bruxelles les 18 et 19 décembre pour un sommet décisif.
Si les préoccupations des Belges s'avèrent insurmontables et que le débat sur le prêt de réparation s'éternise, l'Union pourrait déployer l'option 1 ou l'option 2, ou un mélange des deux, en tant que "solutions de transition" afin d'éviter une interruption soudaine de l'aide.
"En fin de compte, ce qui se passe en Ukraine est aussi fondamental pour le pays lui-même que pour l'avenir de l'Europe dans son ensemble", déclare Mme von der Leyen.