Bruxelles a présenté de nombreuses propositions législatives à l'épreuve du veto pour surmonter l'opposition répétée de la Hongrie et de la Slovaquie. Les experts estiment que cette stratégie est risquée sur les plans politique et juridique. Mais est-elle devenue inévitable ?
Lors d'un sommet crucial en début de mois, les dirigeants européens ont eu recours à un outil qui aurait semblé impensable quelques mois auparavant pour sortir de l'impasse : l'émission d'une dette commune garantie par le budget commun afin de soutenir l'Ukraine face à la poursuite du conflit.
L'astuce ? Contourner l'exigence d'unanimité des États membres, en rassemblant ceux qui souhaitaient coopérer tout en excluant la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque de l'accord, condition sine qua non à sa mise en œuvre. Ce faisant, l'UE a non seulement réussi à obtenir 90 milliards d'euros pour l'Ukraine pour 2026 et 2027, comme promis, mais a également ouvert une nouvelle voie, où l'exigence d'unanimité ne constitue plus un obstacle à la formation de coalitions.
Un tel succès est tout simplement extraordinaire pour une union souvent contrainte par l'unanimité dans ses prises de décision. Cela s'inscrit également dans un thème qui prend de l'ampleur à Bruxelles : la recherche d'alternatives pour contourner les vetos nationaux, notamment lorsqu'ils sont exercés par la Hongrie, qui a fait de son droit de veto la pièce maîtresse de sa politique bruxelloise à l'égard de l'Ukraine – de son financement à la candidature de Kyiv à l'adhésion à l'UE.
Pour émettre une dette commune à 24 ans, en contournant Budapest, Prague et Bratislava, l'UE a invoqué le principe de « coopération renforcée » prévu par ses traités. Il s'agit là du dernier artifice juridique en date utilisé par Bruxelles pour sortir de l'impasse.
Plus récemment, l'UE a également eu recours à l'article 122 des traités, approuvé à la majorité qualifiée, pour maintenir indéfiniment au sein de l'UE les avoirs russes gelés en Europe. Jusqu'alors, ces avoirs étaient soumis à un régime de sanctions standard, qui repose sur l'unanimité et dépend donc de l'approbation de la Hongrie et de la Slovaquie.
Si l'article 122 est présenté dans les traités comme un moyen de faire face aux crises économiques graves, son utilisation pour débloquer des fonds destinés à l'Ukraine visait clairement à contourner les États membres récalcitrants. C'est un nouvel exemple d'une stratégie que le bloc utilise de plus en plus pour contourner les vetos sur des questions où un quasi-consensus existe, une approche qui commence à porter ses fruits – mais non sans risques.
« Nous constatons un engagement clair de la part des dirigeants européens pour tenter de contourner les éventuels vetos de la Hongrie et de la Slovaquie et de soumettre les décisions importantes au vote à la majorité qualifiée », a déclaré Dániel Hegedűs, directeur régional du German Marshall Fund, à Euronews.
« En revanche, je ne pense pas que ce soit infaillible. Ni juridiquement, ni politiquement. »
Le problème hongrois
Selon une liste établie par Michal Ovádek, maître de conférences à l'University College London, depuis 2011, 46 vetos ont été exercés au sein de l'UE par 15 États membres sur 38 sujets. La Hongrie a opposé son veto à des propositions de l'UE plus souvent que tout autre État membre ces dernières années, avec un total de 19 vetos.
La Pologne arrive en deuxième position avec sept vetos, tandis que la Slovaquie, souvent sous les feux des projecteurs européens en raison des décisions controversées du Premier ministre Robert Fico, a bloqué deux décisions, toutes deux cette année.
La Hongrie a opposé son veto à un nombre important de déclarations communes de politique étrangère, mais aussi à des propositions visant à apporter un soutien concret à l'Ukraine et à entamer des négociations formelles d'adhésion à l'UE avec Kyiv.
De ce fait, la plupart des déclarations de l'UE en faveur de l'Ukraine ont été publiées au nom de l'UE-26, sans la Hongrie. Cela ne change rien au fait que tous les États membres peuvent opposer leur veto aux décisions exigeant l'unanimité pour les changements de politique majeurs.
Mikuláš Dzurinda, président du think tank Martens Centre et ancien Premier ministre slovaque, a déclaré à Euronews que des dirigeants comme le chancelier allemand Friedrich Merz et le président français Emmanuel Macron sont désormais favorables à une réforme des règles de vote de l'UE.
Toutefois, une telle mesure nécessiterait une modification du traité, à laquelle la Hongrie – et potentiellement d'autres États membres – s'opposeraient probablement. Or, face aux difficultés que pose le recours systématique au droit de veto pour l'UE depuis des années, Bruxelles recherche des solutions plus innovantes.
Une politique conçue pour contourner les vetos
Un diplomate européen, s'exprimant sous couvert d'anonymat auprès d**'Euronews**, a déclaré que la Commission européenne structure désormais délibérément ses propositions afin d'éviter d'avoir à obtenir l'unanimité des États membres.
Une première tentative pour contourner le veto probable de la Slovaquie et de la Hongrie a eu lieu en mai dernier avec la présentation de la feuille de route REpowerEU, un ensemble de mesures visant à supprimer progressivement les importations de combustibles fossiles russes d'ici 2027.
En 2022, l'UE avait imposé des sanctions sur les importations de pétrole russe suite à l'invasion de l'Ukraine par Moscou, mais la Hongrie et la Slovaquie avaient bénéficié d'exemptions. Cette fois-ci, la Commission européenne a décidé de supprimer totalement les combustibles russes malgré l'opposition de Budapest et de Bratislava.
Pour ce faire, l'UE a opté pour une stratégie à l'épreuve du veto : la feuille de route elle-même n'est pas juridiquement contraignante, mais la législation sur la réduction des importations de pétrole et de gaz sera adoptée à la majorité qualifiée au Conseil européen. La Hongrie et la Slovaquie seront ainsi contraintes de renoncer au gaz russe contre leur gré.
Les deux pays ont déjà indiqué qu'ils allaient saisir l'UE et demander l'annulation de la mesure.
« Ce n'est pas la première fois que l'UE requalifie des mesures qui n'ont pas recueilli suffisamment de soutien pour être qualifiées de sanctions », a déclaré Tamás Lattmann, expert en droit international.
« Cette question est à l'ordre du jour depuis des années : si des mesures ne peuvent être imposées sur les achats de matières premières russes en raison de l'absence de consensus dans les régimes de sanctions, elles peuvent être requalifiées en commerce extérieur ou autre, et cela relève alors de la compétence de l'UE », explique Lattmann au podcast Pirkadat.
Un bloc à plusieurs vitesses
Selon une source au sein de la Commission européenne, citée par Euronews, l'Europe pourrait contourner l'opposition de certains États membres en adoptant un modèle similaire à la Coalition des volontaires, un groupe de pays partageant les mêmes valeurs et disposés à soutenir l'Ukraine.
Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne et figure influente du débat européen, s'est prononcé en faveur de ce modèle, le qualifiant de « fédéralisme pragmatique », car les conditions politiques d'une véritable union fédérale ne sont pas réunies au sein de l'UE à l'heure actuelle.
L'UE a constaté à maintes reprises comment des pays partageant les mêmes valeurs peuvent progresser ensemble grâce à une coopération volontaire, notamment l'espace Schengen et diverses initiatives dans les domaines de la migration et de la finance. Cette méthode est politiquement l'option la plus acceptable pour les pays les plus réticents de l'Union, et l'UE fonctionne déjà comme une organisation à plusieurs vitesses.
Le modèle de la Coalition des volontaires peut également s'appliquer à d'autres domaines que l'Ukraine, comme la défense et la finance. La directrice générale du Fonds monétaire international, Kristalina Georgieva, s'est également prononcée en sa faveur dans une interview accordée à Euronews, la qualifiant de format utile lorsque l'unanimité ne peut être atteinte malgré des efforts de bonne foi.
Élargissement de l'Union européenne
L'élargissement de l'UE est un domaine où la majorité qualifiée pourrait jouer un rôle décisif.
L'unanimité est toujours requise pour approuver l'ouverture des négociations d'adhésion et de chaque chapitre de négociation. Lors du sommet de décembre 2023, Viktor Orbán a levé son veto sur les négociations d'adhésion de l'Ukraine après avoir quitté la salle des dirigeants pour une pause, tandis que les autres États membres approuvaient cette décision. Depuis lors, il bloque l'ouverture des chapitres de négociation, entravant ainsi les pourparlers d'adhésion.
Plus tôt cette année, le président du Conseil européen, António Costa, a proposé de modifier les règles d'élargissement afin d'accélérer le processus, en supprimant l'exigence d'unanimité pour chaque chapitre.
Mais ces modifications auraient nécessité une modification du traité, et le Premier ministre hongrois a rapidement rejeté cette idée lors du sommet informel de Copenhague en octobre.
Actuellement, l'UE accélère les travaux techniques sur les chapitres de négociation, avec pour objectif de finaliser la majeure partie du travail une fois l'approbation politique obtenue.
Lors du sommet européen, la commissaire à l'élargissement Marta Kos a déclaré à Euronews que l'Ukraine était « techniquement prête » à ouvrir ses clusters et que l'UE devait faire preuve d'ingéniosité pour trouver une solution. Mais en l'état actuel des choses, à moins d'une modification des règles ou d'une prise de position d'Orbán, le rapprochement de Kyiv avec l'UE resterait au point mort.
Les risques d'un contournement permanent
Pourtant, certains experts avertissent que contourner les États membres opposés dans de nombreux domaines pourrait se retourner contre l'UE.
La Hongrie et la Slovaquie ont déjà indiqué qu'elles contesteraient l'élimination progressive des carburants russes dans le cadre du programme REPowerEU une fois la législation approuvée. La Commission court les mêmes risques quant à l'utilisation de l'article 122 pour prolonger le gel des avoirs russes ; selon Hegedűs, la Hongrie a des chances de gagner ces dossiers.
« Bien sûr, nous savons qu'une décision est attendue dans 18 à 24 mois, et concrètement, nous devons survivre aux prochains mois », a déclaré Hegedűs. « Il s'agit donc d'un problème à long terme, c'est en quelque sorte repousser l'échéance.»
Cependant, contourner l'unanimité pourrait engendrer d'autres problèmes. Et il n'est pas certain que tous les États membres souhaitent voir le pouvoir de veto s'éroder au fil du temps, car il est souvent perçu comme le dernier recours pour protéger les intérêts nationaux.
Tous les États membres ont, à un moment ou un autre, menacé d'utiliser leur droit de veto au Conseil. Ce droit permet également de rééquilibrer les rapports de force entre les petits et les grands États membres, en garantissant à chacun un pouvoir de négociation égal.
« Le droit de veto est le dernier rempart des intérêts vitaux », a déclaré Lattmann. « Chaque tentative de contournement a engendré de nouveaux problèmes, souvent l'inopérabilité ou la discréditation du système lui-même. »