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Le nouveau gouvernement néerlandais souhaite se retirer de la politique migratoire de l'UE. Mais est-ce possible ?

Les Pays-Bas sont liés au nouveau pacte sur l'immigration et l'asile qu'ils ont signé.
Les Pays-Bas sont liés au nouveau pacte sur l'immigration et l'asile qu'ils ont signé. Tous droits réservés Bottaro Mauro/European Union
Tous droits réservés Bottaro Mauro/European Union
Par Jorge Liboreiro
Publié le Mis à jour
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Cet article a été initialement publié en anglais

La Haye pourrait bientôt entrer en conflit total avec Bruxelles sur la question la plus explosive de l'agenda politique : l'immigration.

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Les Pays-Bas ont un nouveau gouvernement et, avec lui, de nouvelles idées.

Dick Schoof, un indépendant de 67 ans, a pris les rênes du gouvernement, soutenu par une coalition de quatre partis : le PVV (extrême droite et nationaliste), le VVD (conservateur et libéral), le BBB (populiste et favorable aux agriculteurs) et le NSC (centre-droit), un nouveau venu.

En raison du poids dominant du PVV dans cette alliance inattendue, leur programme commun met fortement l'accent sur la migration, un sujet brûlant qui a provoqué l'effondrement du gouvernement précédent et dominé le cycle électoral de l'année dernière.

L'accord énonce une série exhaustive de propositions visant à réduire les flux migratoires qui, selon les partis, "exercent une pression" sur le logement, les soins de santé, l'éducation, les ressources financières et la cohésion sociale. Les initiatives comprennent des procédures d'admission plus strictes, le renversement de la charge de la preuve pour diminuer le nombre de décisions positives, l'expulsion, "même forcée", des personnes sans permis de séjour valide, et le retour immédiat des migrants irréguliers appréhendés aux frontières belges et allemandes.

Puis, sur un point crucial, le programme se lit comme suit : "Une clause d'exemption de la politique européenne d'asile et de migration sera soumise à la Commission européenne dès que possible".

Cette demande ambitieuse, qui doit encore être présentée officiellement, a rapidement attiré l'attention de Bruxelles, car elle est apparue la même semaine que celle où les États membres ont donné leur accord final au nouveau pacte sur l'immigration et l'asile, une révision globale qui prévoit des règles collectives et prévisibles pour gérer l'arrivée des demandeurs d'asile.

La négociation de cette réforme a duré près de quatre ans et conclut une gestion politique épuisante qui remonte à la crise migratoire de 2015-2016. La nouvelle selon laquelle les Pays-Bas, membre fondateur de l'Union et pays à l'économie prospère, souhaitaient se retirer des lois passées et futures a été accueillie avec consternation - et un profond scepticisme.

Après tout, les clauses de non-participation dans l'UE sont rares et se comptent sur les doigts d'une main.

Le Danemark en a deux : pour la zone euro et pour l'Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ). L'Irlande en a également deux : de l'ELSJ et de l'espace Schengen, en raison de sa frontière commune avec le Royaume-Uni. Quant à la Pologne, elle n'en a qu'une : celui de la Charte des droits fondamentaux, qui ne concerne que son application pratique.

La Haye est maintenant en lice pour la sixième clause.

A l'intérieur et à l'extérieur

À la base, l'UE représente un système de règles communes qui doivent être appliquées uniformément pour être efficaces et, en cas de conflit, prévaloir sur les normes nationales. Dans le cas contraire, le marché unique se désagrégerait et se transformerait en un impossible labyrinthe de normes arbitraires.

C'est pourquoi les clauses de non-participation sont extraordinaires : leur existence défie la logique sous-jacente de l'Union et crée une faille permanente dans le corpus législatif commun. Elles sont intrinsèquement politiques parce qu'elles répondent à un intérêt très sensible - ou à un grief intense - soulevé par un pays et qui, s'il n'était pas pris en compte, empêcherait la réalisation d'un objectif politique plus large.

Le Danemark a demandé pour la première fois des dérogations pour la zone euro, les affaires intérieures et la politique de sécurité et de défense commune après le rejet du traité de Maastricht par les électeurs danois en 1992. (La clause de défense a été supprimée après le déclenchement de la guerre en Ukraine par la Russie).

L'opt-out a été étendu lorsque le traité d'Amsterdam de 1997 a proposé d'habiliter les institutions de l'UE à légiférer dans les domaines couverts par l'ASFJ, tels que l'immigration, la justice, la sécurité et les droits fondamentaux. Jusqu'alors, l'ASFJ était fermement entre les mains des gouvernements, sans l'intervention de la Commission européenne.

L'Irlande a demandé le même traitement et les deux nations ont obtenu un protocole les exemptant de toute décision adoptée dans le cadre de l'ASFJ. Les protocoles ont été ajoutés au traité d'Amsterdam et restent en vigueur aujourd'hui. La clause irlandaise est toutefois flexible et permet à Dublin d'adhérer ou non aux règles migratoires au cas par cas.

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La Pologne a ensuite suivi l'exemple. Dans la perspective du traité de Lisbonne de 2007, qui a conféré à la Charte des droits fondamentaux une pleine valeur juridique, le pays a demandé une dérogation à son application judiciaire, craignant que le caractère libéral de la Charte n'entre en conflit avec les valeurs familiales conservatrices. Un protocole a alors été rédigé pour limiter sa mise en œuvre en Pologne. (La portée réelle de cette clause a été contestée depuis lors).

Les Pays-Bas pourraient-ils obtenir un accord similaire en matière d'immigration et d'asile ?

Pour Elise Muir, directrice de l'Institut de droit européen à la KU Leuven, "la réponse est simple : un État membre ne peut pas se soustraire à la législation de l'UE après son adoption. L'adhésion à l'UE implique que l'on s'engage à respecter ses lois".

Les dérogations existantes, a fait remarquer Mme Muir, ont été établies au moment de l'adhésion de nouveaux pays ou de la révision des traités, "mais il est peu probable que cela se produise actuellement et cela nécessite l'approbation unanime de tous les États".

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Une autre solution, a-t-elle ajouté, consisterait à proposer une clause de non-participation lorsqu'un projet de loi est en cours de négociation. Cependant, le nouveau pacte est établi et il n'y a pas d'intérêt à rouvrir la révision tant attendue.

Prime Minister Dick Schoof is in charge of a four-party cabinet.
Prime Minister Dick Schoof is in charge of a four-party cabinet.Peter Dejong/Copyright 2024 The AP. All rights reserved

Mark Klassen, professeur de droit des migrations à l'université de Leyde, n'est pas non plus convaincu par l'argumentaire néerlandais et souligne que les Pays-Bas sont "pleinement liés par l'acquis en matière d'asile, tant dans sa forme actuelle qu'après les réformes du pacte sur les migrations".

Le pacte, avec ses dispositions visant à élargir la sélection des nouveaux demandeurs, à accélérer les procédures d'examen, à redistribuer les demandeurs d'asile et à créer une réserve financière commune, a été introduit pour garantir une véritable solidarité dans l'ensemble de l'Union, ce dont les pays du Sud se plaignaient. En d'autres termes, il s'agit de s'assurer que tout le monde supporte le fardeau du défi transfrontalier.

"Il ne serait pas conforme à la réforme que les Pays-Bas puissent négocier une dérogation, ce qui est également l'une des principales raisons pour lesquelles il est impensable de parvenir à une telle dérogation", a déclaré M. Klassen.

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Le professeur pense que l'exécutif néerlandais est parfaitement conscient des faibles chances d'obtenir un soutien unanime pour un opt-out qui, s'il était accordé, ferait probablement fuir les demandeurs d'asile des Pays-Bas vers les pays voisins, et il soupçonne qu'il y a une autre raison derrière ce geste audacieux : la propagande électorale.

"Je crois fermement que notre nouveau gouvernement sait et comprend qu'il n'existe pas de procédure permettant d'obtenir une clause de non-participation en la demandant à la Commission", a déclaré M. Klassen. "Cela restera une promesse vide de sens pour les électeurs du parti d'extrême droite de la coalition".

Dans une déclaration à Euronews, la Commission européenne a refusé de commenter les programmes politiques et a souligné le fait que, lors du vote final du pacte le 14 mai, les Pays-Bas ont voté en faveur de tous les textes législatifs mis sur la table.

"Les traités ne contiennent pas de règles (sous la forme d'un protocole) régissant une clause de non-participation pour les Pays-Bas dans ce domaine (affaires intérieures)", a déclaré un porte-parole de la Commission.

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"Une fois adoptée, la législation de l'UE est contraignante pour tous les États membres concernés et, après son entrée en vigueur, elle est applicable conformément aux dispositions spécifiques contenues dans chaque acte juridique. Les instruments du pacte seront contraignants pour les Pays-Bas".

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