L'espace Schengen est-il sur le point de s'effondrer ?

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L'espace Schengen, la zone sans passeport qui réunit 420 millions de personnes et représente l'une des réalisations les plus tangibles et les plus reconnaissables de l'intégration européenne, est-il en danger ?

La question n'aurait pas été posée il y a une dizaine d'années, lorsque l'Union européenne, plongée dans une crise financière, s'efforçait de sauver une autre de ses plus grandes réalisations, la zone euro. À l'époque, Schengen était, en quelque sorte, un précieux coussin dans lequel on pouvait se réfugier pour maintenir le commerce.

Mais l'arrivée massive de demandeurs d'asile en 2015 a bouleversé l'agenda politique et a propulsé la migration au premier plan, et certains gouvernements ont donné la priorité à des mesures à court terme pour apaiser l'électorat. L'Autriche, la Hongrie, la Slovénie, la Suède et le Danemark ont été parmi ceux qui ont cité l'afflux sans précédent de migrants comme une raison de réintroduire des contrôles temporaires à leurs frontières, brisant l'illusion que Schengen était intouchable.

La pandémie de Covid-19 a porté un nouveau coup à Schengen, les pays s'empressant de fermer leurs frontières pour tenter d'endiguer la propagation du virus. Bruxelles pensait qu'une fois que la vaccination aurait commencé et que les infections auraient chuté, la circulation à travers l'Union reviendrait à son état normal de fluidité. L'espoir s'est concrétisé, mais pas pour longtemps.

La fin de la crise sanitaire a entraîné une augmentation constante des flux migratoires vers l'UE, remettant le sujet brûlant sur la table. Les demandes d'asile ont atteint 1,12 million en 2023, le chiffre le plus élevé depuis 2016, et les autorités locales, des Pays-Bas à l'Italie, se sont plaintes que les centres d'accueil étaient débordés. Le soutien aux partis nationalistes et d'extrême droite s'est accru dans les sondages et l'idée, autrefois impensable, de délocaliser les procédures d'asile vers des destinations lointaines s'est imposée.

C'est dans ce contexte que la ville allemande de Solingen a été victime d'une attaque au couteau qui a fait trois morts à la fin du mois d'août. L'attaque, revendiquée par le groupe État islamique, a été perpétrée par un ressortissant syrien dont la demande d'asile avait été précédemment rejetée avec l'ordre de retourner en Bulgarie, le premier pays d'entrée dans l'UE.

L'absence d'expulsion a immédiatement relancé le débat sur l'immigration : les conservateurs ont critiqué le gouvernement fédéral du chancelier Olaf Scholz et exigé des solutions allant au-delà des normes conventionnelles. Sous la pression, Scholz a promis une ligne d'action plus dure et a ordonné le renforcement des contrôles aux neuf frontières terrestres du pays.

"Nous voulons continuer à réduire l'immigration clandestine", a déclaré cette semaine Nancy Faeser, ministre allemande de l'intérieur. "À cette fin, nous prenons maintenant des mesures supplémentaires qui vont au-delà des mesures globales actuellement en place."

Le Premier ministre polonais, Donald Tusk, a dénoncé cette annonce comme "inacceptable", la qualifiant de "suspension de facto de l'accord de Schengen à grande échelle", tandis que l'Autriche a souligné qu'elle n'accepterait aucun migrant refusé par l'Allemagne.

À Bruxelles, la Commission européenne a fait preuve d'une extrême prudence pour éviter de contrarier Berlin, la capitale la plus influente de l'Union, et s'en est tenue à une réponse légaliste : en vertu du code frontières Schengen, les États membres ont le droit de mettre en œuvre des contrôles aux frontières intérieures pour faire face à une "menace grave, qu'il s'agisse de l'ordre public ou de la sécurité intérieure, lorsque cela s'avère nécessaire et proportionné".

La réponse était exacte mais n'a guère contribué à dissiper les craintes que Schengen ne s'effondre bientôt.

Ce sentiment d'insécurité a été renforcé par la menace provocatrice de la Hongrie de transférer les migrants irréguliers vers la Belgique en représailles à une amende de 200 millions d'euros imposée par la Cour européenne de justice (CEJ), un plan qui, s'il était mis en œuvre, constituerait un cas sans précédent d'instrumentalisation de la migration par un pays de l'UE contre un autre.

Budapest est également sous le feu des critiques pour avoir étendu son système de carte nationale aux citoyens russes et bélarusses, ce qui, selon la Commission, pourrait permettre de contourner les sanctions et menacer la sécurité de "l'ensemble" de l'espace Schengen.

De l'exception à la banalité

Les contrôles aux frontières intérieures sont, par nature, contraires à l'esprit de Schengen, qui se veut un espace tentaculaire où les contrôles ont été abolis et où les citoyens peuvent voyager sans problème dans 29 pays - dans de nombreux cas, sans jamais montrer leur passeport.

Ce projet novateur repose sur un effort collectif visant à surveiller les frontières extérieures et à garantir une gestion équitable et diligente des demandeurs d'asile. Les États membres se font mutuellement confiance pour faire leur travail et appliquer les lois appropriées avant de laisser entrer quelqu'un.

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Cette logique a été publiquement remise en question par plusieurs États membres, comme l'Autriche et la Hongrie, qui affirment que l'UE, dans son ensemble, n'a pas réussi à surveiller ses frontières extérieures et qu'elle est, de ce fait, devenue incapable de gérer l'immigration clandestine.

Les archives(en anglais) de la Commission montrent que, depuis 2006, les États membres ont soumis 441 notifications pour réintroduire les contrôles aux frontières. Seules 35 d'entre elles ont été déposées avant 2015. Actuellement, huit pays de l'espace Schengen, dont l'Allemagne, ont mis en place des contrôles.

Ces chiffres remettent en question l'hypothèse selon laquelle les contrôles aux frontières "devraient être exceptionnels et n'être utilisés qu'en dernier recours", comme le stipule le code frontières Schengen, et montrent à quel point cette option a été invoquée au-delà de sa limite légale de six mois.

Dans un rapport(en anglais) publié en avril, la Commission a qualifié le phénomène de "sujet de préoccupation spécifique" et a appelé les pays à supprimer progressivement les contrôles temporaires "en vue d'une gestion conjointe plus durable des défis communs".

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Les États membres ont toujours été réticents à répondre à l'appel de la Commission dans des domaines qu'ils considèrent comme relevant de leur compétence nationale. La résistance à la levée des contrôles aux frontières est bien documentée : en 2022, la Cour européenne de justice a statué que l'Autriche avait illégalement étendu ses contrôles avec la Hongrie et la Slovénie. Néanmoins, l'Autriche continue de les appliquer, en invoquant diverses raisons pour justifier cette extension.

Mais la légalité des contrôles frontaliers n'est pas le seul élément qui fait l'objet d'un examen minutieux : leur efficacité à freiner l'immigration irrégulière est également discutable. Malgré les gros titres qu'ils suscitent, ces contrôles sont appliqués avec plus ou moins d'intensité et de rigueur.

"Je doute que ces pays (de l'espace Schengen) soient prêts à supprimer leurs contrôles aux frontières dans un avenir proche en raison du signal que cela enverrait", a déclaré à Euronews le Dr Saila Heinikoski, chercheur principal à l'Institut finlandais des affaires internationales (FIIA).

"Les contrôles sont souvent aléatoires et peu invasifs, et je pense qu'ils sont maintenus également à des fins symboliques : montrer aux citoyens, aux autres pays de l'UE et aux migrants potentiels qu'il y a une situation exceptionnelle en Europe à laquelle le gouvernement s'attaque", a-t-elle ajouté.

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Pourtant, les États membres s'accrochent fermement à ce "dernier recours". Au début de l'année, ils ont donné leur accord final à une réforme du code des frontières Schengen qui a fait passer de six mois à deux ans la limite légale des contrôles aux frontières, qui peut être prolongée deux fois pour six mois supplémentaires si le pays fait valoir que la menace pour la sécurité persiste.

Les modifications contiennent également des dispositions visant à faire face aux urgences sanitaires et à lutter contre l'instrumentalisation des migrations, qui étendent encore les pouvoirs nationaux de surveillance des mouvements, notamment en réduisant le nombre de points de passage. En particulier, les pays sont encouragés (mais non contraints) à recourir à des "mesures alternatives" avant d'opter pour des contrôles aux frontières.

La décision allemande, prise après l'entrée en vigueur de la révision, démontre que l'intérêt pour ces "mesures alternatives" reste faible et que les approches autonomes continueront très probablement à régner en maître. Après tout, l'espace Schengen est une construction artificielle qui a été bâtie par la volonté politique et qui peut être tordue et retournée de la même manière.

"Nous ne devons pas oublier que Schengen est né d'un accord intergouvernemental et que l'histoire de Schengen est intimement liée à celle du système d'asile de l'UE, et qu'elle est donc centrée sur une logique de contrôles frontaliers axés sur la sécurité", a déclaré Alberto-Horst Neidhardt, responsable de l'analyse politique au European Policy Centre (EPC).

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"Schengen n'est pas à l'article de la mort", a-t-il ajouté. "Mais les événements récents montrent également que l'idée selon laquelle les réformes récemment introduites pourraient préserver l'espace sans frontières en tant que tel était une illusion. L'avenir de Schengen restera probablement marqué par un degré élevé de malaise et d'incertitude."