Des fonctionnaires et des diplomates affirment que plusieurs "nouveaux modèles" d'intégration des pays candidats sont envisagés en réponse à la demande de Kyiv de fixer une date pour l'adhésion de l'Ukraine à l'UE dans le cadre des pourparlers de paix menés sous l'égide des États-Unis.
Les critères d'acceptation des nouveaux membres de l'UE comportent une règle d'or que les fonctionnaires répètent souvent : l'adhésion est "fondée sur le mérite", ce qui signifie qu'aucun pays candidat ne peut adhérer tant qu'il n'est pas pleinement aligné sur la législation et les normes démocratiques de l'UE.
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Mais l'Ukraine pourrait bien faire exception à la règle.
Le président Volodymyr Zelensky réclame une date limite pour l'adhésion de Kyiv à l'UE dans le cadre des pourparlers de paix avec la Russie négociés sous l'égide des États-Unis, ce qui oblige l'exécutif européen à repenser sa politique d'élargissement vieille de plusieurs décennies.
S'adressant aux journalistes lors d'un chat WhatsApp mercredi, Zelensky a déclaré que l'Ukraine ferait tout pour être techniquement prête pour l'adhésion à l'UE d'ici 2027, ajoutant qu'il était persuadé que si une date n'était pas incluse dans l'accord de paix, la Russie ferait tout pour bloquer l'adhésion de l'Ukraine.
Les dirigeants de l'UE reconnaissent que cette date est impossible à respecter dans le cadre des règles actuelles. Le chancelier allemand Friedrich Merz l'a qualifiée de "hors de question".
Plusieurs diplomates affirment qu'il n'est pas possible de s'engager sur une date limite, mais ils admettent également que le rejet d'une date incluse dans un éventuel accord de paix conclu sous l'égide des États-Unis est politiquement insoutenable.
Pour tenter de résoudre la quadrature du cercle, l'exécutif européen travaille activement sur des propositions visant à réviser le processus d'élargissement et à rendre possible une adhésion rapide de l'Ukraine, ont confirmé à Euronews des fonctionnaires de l'UE et des diplomates ayant une connaissance directe de la question.
S'exprimant depuis Tallinn vendredi matin, la responsable de l'élargissement de l'UE, Marta Kos, a résumé le défi pressant auquel son exécutif est confronté.
"Nous sommes confrontés à une tension croissante entre le temps nécessaire pour appliquer une approche crédible et basée sur les mérites et la pression croissante des acteurs extérieurs sur nos candidats - une pression destinée à augmenter le coût politique de leur progression sur la voie de l'UE", a-t-elle déclaré, ajoutant que le modèle d'élargissement actuel est "de plus en plus inadapté" pour correspondre à la réalité géopolitique.
"En bref, notre modèle d'élargissement nécessite du temps, de la stabilité et des réformes progressives. Mais l'environnement géopolitique actuel est instable et souvent coercitif", ajoute Kos, tout en précisant que les nouveaux "modèles" envisagés devraient toujours s'écarter de la même "ligne de base", à savoir que "l'adhésion pleine et entière ne vient qu'après des réformes complètes".
Adhésion "à l'envers"
Selon des fonctionnaires, l'une des idées sur la table consisterait à inverser toute la séquence en accordant immédiatement à l'Ukraine le statut de membre ou d'affilié de l'UE, mais sans lui permettre de bénéficier pleinement du budget de l'UE ou du marché unique tant qu'elle n'aura pas mené à bien les réformes économiques, juridiques et sociales nécessaires.
Un fonctionnaire européen au fait des discussions a déclaré que, dans le cadre de ce plan, jusqu'à sept autres pays candidats pourraient obtenir le statut de membre en même temps que l'Ukraine, reconnaissant qu'une telle mesure pourrait radicalement changer le mode de fonctionnement de l'UE.
Les pays candidats se trouvent actuellement à des stades différents sur la voie de l'adhésion à l'UE, le Monténégro et l'Albanie étant considérés comme les plus avancés. Le projet pourrait déboucher sur une Union européenne à plusieurs niveaux, en totale contradiction avec le système actuel.
On ne sait pas non plus quelles solutions juridiques l'exécutif de l'UE pourrait explorer pour réaliser cette intégration rapide. Pour qu'un pays soit considéré comme un membre de l'UE, un traité d'adhésion spécial fixant les conditions précises de l'adhésion doit être ratifié par les 27 parlements nationaux de l'UE.
S'assurer du soutien des 27 États membres est une tâche politique ardue, notamment en raison de l'opposition profondément ancrée de la Hongrie à l'adhésion de l'Ukraine. Chaque étape du processus d'adhésion requiert actuellement le soutien unanime de tous les membres, ce qui signifie que Budapest freine actuellement à lui seul les progrès de l'Ukraine.
Le Premier ministre Viktor Orbán, qui a précédemment invoquéla corruption et les droits de la minorité hongroise et de l'Ukraine pour justifier son opposition, a déclaré jeudi que l'adhésion de l'Ukraine en 2027 n'était "pas à débattre", insistant sur le fait que la Hongrie ne financerait pas, n'armerait pas et ne légitimerait pas une menace pour sa propre sécurité.
Le débat se déroule parallèlement à un rééquilibrage plus large du mode de fonctionnement de l'UE, les dirigeants ayant convenu jeudi, lors de discussions sur l'économie, que l'Union pourrait être amenée à abandonner sa tradition bien ancrée d'agir comme un bloc de 27 pays pour créer des groupes plus restreints de pays qui adoptent des réformes plus approfondies.
C'est ce que le Premier ministre belge Bart de Wever a récemment décrit comme "l'oignon européen" - un bloc composé d'un noyau et de plusieurs couches extérieures, les pays qui s'engagent dans une intégration profonde bénéficiant le plus de leur adhésion.
Accélérer les réformes et s'attaquer aux "chevaux de Troie"
Les fonctionnaires s'accrochent également au principe selon lequel l'adhésion à part entière n'est possible que lorsque les candidats sont pleinement alignés sur les règles démocratiques et les normes économiques de l'UE.
Une démocratie qui fonctionne, un système judiciaire indépendant et des mesures de lutte contre la corruption sont souvent cités comme les facteurs non-négociables nécessaires pour que les candidats puissent bénéficier de l'adhésion à l'UE.
La Commission a élaboré un plan en dix points pour accélérer les réformes de Kyiv, même si le processus est officiellement bloqué par le veto de la Hongrie. Cela signifie que l'Ukraine procède officieusement aux réformes qu'elle est censée mettre en œuvre avec le soutien de la Commission, ce qui permet aux négociations techniques de se poursuivre malgré l'opposition ferme de Budapest.
Ce processus est appelé "frontloading", dans l'espoir que lorsque Budapest lèvera son veto, l'Ukraine aura déjà franchi de nombreuses étapes et que son intégration pourra être rapidement finalisée.
Le plan met l'accent sur la lutte contre la corruption, considérée comme une priorité après que le gouvernement ukrainien a présenté, puis retiré, une nouvelle loi sapant l'indépendance de deux agences anti-corruption, la NABU et la SAPO, au cours de l'été, suscitant une vive réprimande de la part de l'exécutif de l'UE.
La perspective de réformer les règles d'élargissement de l'UE pour tenir compte de l'Ukraine offre également la possibilité à l'Union d'introduire de nouvelles règles pour s'assurer que les nouveaux membres ne s'éloignent pas des normes et des règles de l'UE une fois qu'ils sont devenus des membres à part entière.
"Je plaide pour que les prochains traités d'adhésion contiennent des garanties plus fortes contre le retour en arrière par rapport aux engagements pris lors des négociations d'adhésion", a déclaré vendredi la responsable de l'élargissement de l'UE, Marta Kos, ajoutant que le traité du Monténégro devrait être le premier à contenir de nouvelles garanties.
Les experts affirment que si le traité d'adhésion de la Croatie de 2013 comprenait certaines clauses de sauvegarde pour protéger sa transition économique, les prochains traités devraient inclure des mesures spécifiques pour prévenir les défaillances de l'État de droit et de la gouvernance.
"Si les nouveaux membres respectent les règles, ils ne remarqueront même pas ces sauvegardes", a ajouté Kos, les décrivant comme une "police d'assurance".
L'UE a actuellement la possibilité de suspendre les droits de certains membres, y compris les droits de vote, en cas de recul de l'État de droit et de la démocratie. Mais le processus, déclenché en vertu de l'article 7 du traité de l'UE, est long et considéré comme politiquement sensible.