Von der Leyen offre des garanties considérables pour que la Belgique accepte le plan. Les Belges estiment que les risques pourraient être fatals. Les dirigeants de l'UE se réuniront le 18 décembre pour prendre une décision finale. En l'absence d'accord, l'UE aura recours à une dette commune.
La Commission européenne fournira à la Belgique des garanties importantes pour débloquer un prêt controversé de réparations pour l'Ukraine, a déclaré Ursula von der Leyen, poussant de l'avant avec le plan malgré les risques jugés "désastreux" par les autorités belges.
Les garanties, décrites dans les textes juridiques présentés mercredi, consistent en des contributions bilatérales des États membres, un soutien du budget de l'UE, des garanties juridiques contre les représailles et une nouvelle interdiction de retransférer des actifs souverains à la Russie.
Il s'agit de la tentative la plus audacieuse et la plus complète de la Commission pour vaincre la résistance de la Belgique avant un sommet européen crucial le 18 décembre. L'Ukraine a déclaré qu'elle aurait besoin d'une nouvelle injection de fonds étrangers dès le printemps de l'année prochaine.
"Avec les propositions d'aujourd'hui, nous veillerons à ce que l'Ukraine ait les moyens de se défendre et de faire avancer les négociations de paix en position de force", a déclaré la présidente de la Commission.
"Nous proposons de créer un prêt de réparation, en utilisant les liquidités provenant des actifs russes immobilisés dans l'UE, avec de solides garanties pour nos États membres".
Comment le plan est-il censé fonctionner ?
Le prêt de réparation est l'option privilégiée par Ursula von der Leyen pour couvrir les besoins financiers et militaires de l'Ukraine pour les deux prochaines années, estimés à 135 milliards d'euros. L'UE devrait contribuer à hauteur d'au moins 90 milliards d'euros, le reste étant pris en charge par d'autres alliés occidentaux, à l'exclusion des États-Unis, qui ne fournissent plus d'aide extérieure.
Dans le cadre de ce plan, qui n'a pas encore été testé, la Commission affecterait les actifs immobilisés de la banque centrale russe à une ligne de crédit à taux zéro pour l'Ukraine.
Kyiv ne serait invitée à rembourser le prêt qu'une fois que Moscou aurait accepté de compenser les dommages causés par sa guerre d'agression - un scénario pratiquement impensable.
La majeure partie des actifs, soit environ 185 milliards d'euros, est détenue par Euroclear, un dépositaire central de titres situé à Bruxelles. Cela signifie que la Belgique détient la voix cardinale dans les négociations.
Depuis le début des discussions en septembre, la Belgiquea fermement exigé des autres États membres des garanties à toute épreuve afin de se protéger contre les représailles de Moscou et d'éviter des pertes de plusieurs milliards d'euros.
Une autre préoccupation majeure est que les sanctions qui sous-tendent les avoirs et doivent être renouvelées à l'unanimité, pourraient être déréglées par le veto d'un seul pays, l'Hongrie et la Slovaquie, dépendantes de l'énergie russe et allergiques à toute friction avec Moscou, étant les candidats les plus plausibles. Une levée prématurée des restrictions libérerait les fonds russes et précipiterait l'effondrement du prêt.
La Banque centrale européenne a refusé ce mardide fournir des liquidités d'urgence pour aider les gouvernements à trouver les fonds nécessaires dans ce scénario catastrophe.
La résistance inébranlable de la Belgique
Avant même que von der Leyen n'avance ses pions, la Belgique a fait preuve de fermeté.
Plus tôt dans la journée de mercredi, le ministre belge des Affaires étrangères, Maxime Prévot, a déclaré que le prêt pour les réparations était "la pire" des trois options financières disponibles pour soutenir l'Ukraine.
"Notre porte est toujours restée ouverte et elle l'est toujours. Cependant, nous avons le sentiment frustrant de ne pas avoir été entendus. Nos préoccupations sont minimisées", a déclaré le chef de la diplomatie belge avant de se rendre à une réunion ministérielle de l'OTAN.
Les propositions de la Commission "ne répondent pas de manière satisfaisante à nos préoccupations. Il n'est pas acceptable d'utiliser l'argent et de nous laisser seuls face aux risques", a-t-il ajouté, laissant entendre qu'il était au courant du contenu des documents juridiques avant qu'ils ne soient rendus publics par le chef de la Commission.
Selon Prévot, pour que le prêt aille de l'avant, son pays aurait besoin de garanties qui "vont au-delà" d'Euroclear et de la Belgique, dépassant facilement les 185 milliards d'euros d'actifs.
"Nous ne cherchons pas à contrarier nos partenaires ou l'Ukraine", a-t-il déclaré. "Nous cherchons simplement à éviter des conséquences potentiellement désastreuses pour un État membre à qui l'on demande de faire preuve de solidarité sans lui offrir la même solidarité en retour".
Dans sa présentation, Ursula von der Leyen a tenté de répondre aux réserves belges par des garanties plus larges soutenues par les États membres et le budget de l'UE, ainsi que par des sauvegardes juridiques visant à protéger les États membres et les institutions financières telles qu'Euroclear contre l'expropriation illégale de leurs biens par des "juridictions favorables à la Russie".
La perspective d'une expropriation en représailles figure parmi les nombreuses questions soulevées par le Premier ministre belge Bart De Wever dans une lettre cinglante à von der Leyen la semaine dernière.
"Ces risques ne sont malheureusement pas théoriques, mais bien réels", a déclaré le chef de l'exécutif belge.
Si aucun accord n'est trouvé sur le prêt destiné à financer les réparations, l'UE recourra à un emprunt commun, comme elle l'a fait lors de la pandémie de COVID-19, a déclaré von der Leyen mercredi.
L'émission s'élèverait à environ 45 milliards d'euros pour la seule année 2026.
L'option de la dette commune, préconisée par la Belgique, permettrait de ne pas toucher aux actifs russes et d'éviter tout écueil juridique. Mais la grande majorité des États membres s'opposent à cette idée en raison de l'impact immédiat qu'elle aurait sur les trésors nationaux.
Selon la Commission, les deux options dévoilées mercredi - le prêt pour les réparations et la dette commune - sont conçues pour répondre à l'évolution des besoins de financement de l'Ukraine d'une "manière souple et efficace, indépendamment de la situation sur le terrain, que le pays soit en guerre ou en paix."
Le facteur Trump
Les avoirs russes, paralysés par les sanctions depuis début 2022, ont été propulsés dans les négociations lancées par les États-Unis pour mettre fin à la guerre en Ukraine.
Le plan de paix initial en 28 points, rédigé secrètement par des fonctionnaires américains et russes sans la participation de l'Europe, contenait une idée très controversée:utiliser les actifs souverains dans des véhicules d'investissement pour le bénéfice commercial de Washington et de Moscou.
Ce modèle a suscité l'indignation des Européens, qui ont rapidement resserré les rangs pour souligner que toute décision relevant de leur juridiction directe leur incomberait.
Si le projet de texte a considérablement évolué après plusieurs cycles de discussions entre Ukrainiens et Américains, le sort des actifs reste en suspens.
"Les choses les plus sensibles et les questions les plus difficiles concernent les territoires et les avoirs gelés", a déclaré mardi le président Volodymyr Zelensky.
"Je ne peux pas parler au nom des dirigeants européens de l'argent gelé en Europe. Je ne peux que partager mon point de vue, et ils peuvent me soutenir", a-t-il ajouté.
"Ce qui compte, c'est que tout soit juste et transparent. Qu'il n'y ait pas de jeux dans le dos de l'Ukraine".
Dans sa lettre très franche à Ursula von der Leyen, Bart De Wever a averti qu'aller de l'avant avec le prêt pour les réparations à ce stade "aurait pour effet, en tant que dommage collatéral, que nous, en tant qu'UE, empêchions effectivement la conclusion d'un éventuel accord de paix".
De Wever a fait remarquer qu'il est "très probable" que la Russie ne soit pas déclarée "partie perdante" et qu'elle ait donc le droit de récupérer ses biens souverains dans le cadre des sanctions de l'UE.
"Comme nous pouvons nous attendre à ce que l'Ukraine ne soit ni capable ni désireuse de rembourser les prêts qui lui ont été accordés sur la base de ces actifs souverains russes, il semble certain que le contribuable européen sera à nouveau sollicité", a-t-il déclaré.
Les remarques du chef du gouvernement belge sur les pourparlers de paix ont été jugées excessives par les fonctionnaires et diplomates de l'UE, qui se sont plaints qu'elles sapaient l'unité de l'Europe face à Moscou.
Mercredi, von der Leyen a tenté de contrer les propos de De Wever.
"Nous augmentons le coût de la guerre d'agression de la Russie. Cela devrait inciter la Russie à s'asseoir à la table des négociations", a-t-elle déclaré.
Les ambassadeurs entameront les discussions sur les textes juridiques plus tard dans la journée de mercredi, après la présentation attendue d'Ursula von der Leyen. L'objectif est de parvenir à un accord lorsque les dirigeants européens se réuniront à la mi-décembre pour un sommet décisif, ce qui implique un calendrier très serré.
Le programme de 8,1 milliards de dollars que le Fonds monétaire international (FMI) est censé accorder à l'Ukraine ajoute à la pression. Pour que le FMI prenne une décision finale, il faudra que les alliés européens s'engagent fermement à garantir la stabilité macroéconomique de Kyiv.